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La motivation des actes administratifs.

Par songolo noémy.

95897 lectures 1re Parution: 23 septembre 2011 Lecture "Tous publics" 4.98  /5

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# motivation des actes administratifs # principe de légalité # transparence administrative # recours administratif

La motivation des actes administratifs est une obligation qui s’impose à l’administration et à la Sécurité sociale, en vue de garantir les droits des intéressés et d’informer ceux-ci des motifs de droit et de fait ayant fondé certaines catégories de décisions individuelles défavorables qui les concernent.

18064 caractères

Il est important de rappeler que l’obligation d’une motivation n’existe que si la norme (la loi, plus rarement le règlement, exceptionnellement le principe générale du droit) le prévoit. La loi du 11 juillet 1979 est le texte le plus fréquemment utilisé, mais il n’est pas le seul. Car en effet, le régime de motivation des actes administratifs est aussi encadré par des textes réglementaires.

Par contre aucune règle ni principe de valeur constitutionnelle n’imposent aux décisions administratives d’être motivées, sauf pour les décisions infligeant une sanction. Ce principe, dépourvu de valeur constitutionnelle, s’applique même lorsque l’administration exerce une mission de service public.

Bien que l’administration assure une mission de service public, elle est tout de même soumise au principe de légalité. En vertu de ce principe, l’administration applique la loi du 11 juillet 1979, fondant ainsi légalement le principe de motivation des actes administratifs. Ladite loi est intervenue pour établir une relation de confiance entre l’administration et l’administré. Ceci permettant la transparence des décisions administratives et la consultation des documents concernant l’administré.

Une relation de confiance ne peut être entretenue dans un État arbitraire, dans lequel, l’administration appliquerait des décisions sans se justifier. En présentant ses motifs, l’administration donne la possibilité au requérant de pouvoir comprendre la décision et présenter un éventuel recours. Disons que cela facilite l’application de principe du contradictoire.

Avant la loi du 11 juillet 1979, l’autorité administrative n’était pas toujours tenue par la jurisprudence à un principe de motivation des actes. En effet une décision du Conseil d’État indiquait : «  Considérant que les décisions des autorités administratives n’ont pas, en règle générale, à être motivées  » .

Or, il parait juste d’affirmer que le droit des usagers du service public est garanti, dans l’élaboration du principe de motivation. En effet l’usager est en droit de connaître les motifs de fait et de droit qui ont été utilisé par l’administration, pour justifier sa décision.

De facto , l’autorité administrative qui ne se prononcerait pas sur une décision, priverait l’administré d’une justification à sa demande administrative.

En principe tous les actes doivent être motivés, mais parfois l’autorité administrative prend une décision implicite de rejet, dans ce cas le requérant peut demander les motifs de la décision.

Le principe de légalité est un principe fondamental du droit administratif, en effet l’administration est tenue de respecter la loi. En l’occurrence l’administration observe les dispositions de la loi de 11 juillet 1979.

Aussi, est-il important de voir, les fondements de la motivation des actes administratifs puis les conséquences du non respect de ce principe, en évoquant successivement l’exigence de motivation des actes administratifs et les actes ne satisfaisant pas à l’obligation de motivation et leurs sanctions.

Dans une première partie nous aborderons la motivation des actes administratifs telle que fixée par la loi du 11 juillet 1979 et dans une seconde partie nous évoquerons les exceptions au principe de motivation.

I. LA MOTIVATION DES ACTES ADMINISTRATIFS SELON LA LOI DU 11 JUILLET

Selon la jurisprudence du Conseil d’État, avant la loi du 11 juillet 1979 la motivation n’était obligatoire que pour certaines administrations et sous réserve de l’existence d’une norme (A).

La loi du 19 juillet 1979 précise ce que comporte un acte administratif motivé et détermine la catégorie des actes faisant l’objet d’une motivation (B).

A. La motivation des actes administratifs avant la loi du 11 juillet 1979

L’administration française fut longtemps dominée par le principe du secret, surtout dans les décisions qui étaient rendues par les autorités administratives avant 1979. Il est intéressant d’observer l’état du droit du droit administratif avant la loi du 11 juillet 1979, concernant les actes motivés. En effet, avant 1979, le Conseil d’État s’était toujours opposé à reconnaître l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions, comme principe général du droit. « … les décisions des autorités administratives n’ont pas, en règle générale, à être motivées ; s’il est fait exception pour les décisions des autorités collégiales, en raison notamment de leur mode de fonctionnement et de la nature de leurs attributions, la motivation n’est obligatoire, lorsque la décision émane d’une autorité personnelle, qu’autant qu’elle est expressément prévue par les textes…  ».

Cette décision avait été reprise dans un arrêt, le Conseil d’État avait clairement affirmé sa position en estimant que, «  Seul lorsqu’un texte le prévoit, l’administration a pour obligation de motiver ses décisions  ». En revanche, le juge administratif se réservait la possibilité, s’il l’estimait nécessaire, de demander à l’auteur d’un acte attaqué, de lui en révéler les motifs. L’obligation de motiver une décision ne pouvait être considérée comme un principe général du droit selon le Conseil d’État.

Il paraît important de préciser, que cette obligation, liée à l’exercice d’un recours, n’existait qu’au profit du juge et non de l’administré. Peu de textes imposaient expressément la motivation des actes administratifs. Dans l’absence de texte et donc au regard du silence de ces textes, le Conseil d’État avait dans un arrêt seulement considéré «  Eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme professionnel auquel les pouvoirs publics ont conféré le pouvoir d’arrêter les droits de chaque armement dont l’exploitation du trafic, les décisions prises par la Commission doivent être motivées  ».

C’est dans cet esprit qu’est intervenue, la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. Cette loi a opéré un bouleversement, puisque désormais les actes devaient trouver une justification en fait et en droit.

B. La classification et le contenu des actes administratifs faisant l’objet d’une motivation

1. Les décisions devant faire l’objet d’une motivation

Dans la circulaire du 31 août 1979 relative à la motivation des actes administratif, Titre I Partie A, il est précisé que la loi n’impose pas une obligation générale de motivation des actes administratifs, mais elle réalise une très large extension des cas de motivation obligatoire. Cette loi ne pose pas un principe général de motivation des décisions de l’Administration : elle énumère un certain nombre de décision qui dorénavant, devront être motivées, les solutions acquises précédemment n’étant pas remises en cause. La loi du 11 juillet 1979 (modifiée par la loi du 17 janvier 1986) dispose que seules peuvent faire l’objet d’une motivation les décisions individuelles défavorables à leurs destinataires, concernant les personnes ou les personnes morales. Les actes à caractère réglementaire n’entrent pas dans la catégorie des actes obligatoirement motivés. L’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 donne une liste précise des décisions individuelles défavorables précisées très clairement par la circulaire du 28 septembre 1987. La loi du 17 janvier 1986 allonge cette liste des décisions qui devront être motivées en y mentionnant, les refus d’autorisation, et la loi du 27 juillet 1993, modifiant l’article 27 du Code civil, les refus de naturalisation. Cependant il existe une exception : les décisions implicites de rejet, l’intéressé peut demander dans un délai de deux mois à connaître les motifs d’une décision implicite de rejet. L’administration est tenue de répondre à cette demande dans un délai de 1 mois.

Voici une liste limitative des décisions qui doivent être motivées provenant des articles 1 et 2 de la loi du 11 juillet 1979. Ce sont les décisions suivantes :

1) Restreignent l’exercice des libertés publiques ou de manière générale, constituent une mesure de police. A titre d’exemple citons, le refus d’admettre un enfant de moins de 6 ans en classe primaire. Pas de restriction, pas d’obligation de motiver. Et le refus d’admettre une élève en classe préparatoire aux grandes écoles. Il y a une restriction car la classe préparatoire est le passage obligé de l’accès à certains concours.

2) Infligent une sanction ;

3) Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;

4) Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ;

5) Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ;

6) Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ex : refus d’une demande de titre de séjour « vie privée et familiale »en vertu de l’article L. 313-11 al 7° du CESEDA par le Préfet ;

7) Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourraient être de nature, à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés ;

8) Dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.

2. La notion d’acte administratif motivé

La motivation est formalisée par un écrit et doit comporter l’énoncé des considérations de fait et de droit qui constituent le fondement de la décision. Les motifs de l’acte doivent pouvoir être facilement reconnaissables par le ou les destinataires de l’acte. La motivation ne doit pas nécessairement être longue, mais elle doit être claire et précise. La motivation doit être adaptée aux circonstances de l’affaire. L’exposé de ces considérations est généralement inclus dans le texte même de la décision. Cependant, selon la jurisprudence, il est parfois possible que les motifs d’une décision soit exposés dans un document joint à la décision (lettre d’accompagnement, rapport, avis…) ou, plus généralement, porté à la connaissance de l’intéressé en même temps que la décision. Si l’intéressé n’a pas connaissance de ce document, l’obligation de motiver ne sera pas considérée comme respectée, même s’il expose suffisamment les motifs de la décision.

3. La motivation obligatoire non prévu par la loi du 11 juillet 1979

Par décision de la jurisprudence, les actes de certains organismes professionnels doivent être motivés en raison de la composition, de la nature et des attributions de ces derniers . Cette solution a été étendue aux autorités collégiales, à la commission nationale d’équipement commerciale Il existe des exceptions à la motivations des actes administratifs qui sont prévus par la loi du 11 juillet 1979.

II) LES EXCEPTIONS A LA MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES

La loi du 11 juillet 1979 précise que l’administration n’est pas obligée de motiver sa décision en cas d’urgence absolue et pour respecter du principe du secret (A). Tous les actes dont l’absence de motivation est constatée, sont susceptibles d’être annulés par le juge administratif (B).

A. LA NON MOTIVATION DES DÉCISIONS ADMINISTRATIVES

Dans un cas tel que «  l’urgence absolue  », l’acte administratif n’a pas «  vocation  » à être motivé. Mais, cette exception n’est que temporaire puisque sur simple demande, l’intéressé (présentée dans le délai de recours contentieux) peut obtenir, dans le délai d’un mois la communication des motifs. De même dans des circonstances précises telles que le respect du secret médical ainsi qu’a divers autres secrets, l’obligation de motiver est restreinte. A titre d’exemple citons : les délibérations du gouvernement, de la défense nationale et de la politique extérieure, de la sûreté de l’État et de la sécurité publique. «  Sont au nombre des décisions dont la communication des motifs risque de porter atteintes à la sécurité publique celles qui refusent une autorisation de détention ou de port d’armes ou de faire commerce de matériel de guerre  » .

Lorsque l’autorité administrative ne donne pas de réponse à une demande d’un administré. Le requérant est en droit de demander l’exposé des motivations de sa décision.

1. La motivation des décisions sur demande du requérant

a) Les décisions implicites de rejet

«  Lorsqu’une décision implicite de rejet intervient lorsque la décision explicite aurait dû être motivée, l’intéressé est en droit de demander (dans le délais du recours contentieux) les motifs de cette décision implicite  ». Cette demande des motifs par le requérant s’effectue à la condition qu’il est observer l’expiration du délai de formation de la décision implicite «  faite prématurément la demande serait sans objet et sans conséquence  ».

b) La décision implicite et le Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Un étranger en situation irrégulière, c’est-à-dire dont la situation administrative n’est pas régularisé. Il doit effectuer une demande de titre de séjour au titre du regroupement familial Art L.313-11 al 7° du CESEDA au titre du regroupement familial. Si le Préfet ne donne pas de réponse à cette demande. Il s’agit donc d’une décision de refus de régularisation implicite qui ne permet pas de connaître les éléments de fait et de droit sur lesquels la préfecture s’est fondée pour opposer un refus de séjour au requérant. L’article R.311 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile énonce que : «  Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur les demandes de titres de séjour vaut décision implicite de rejet  ». L’article 5 de la loi du 11 juillet 1979 susvisée précise : «  Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. Toutefois à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivent cette demande ". Au même titre que les actes administratifs illégal pour vice de forme, la décision non motivée fait l’objet d’une sanction.

B. LA SANCTION DE L’ABSENCE DE MOTIVATION

Le juge tire des conséquences identiques d’une insuffisance de motivation et d’un défaut de motivation. Lorsqu’une motivation est requise, l’administration doit s’y soumettre si elle ne veut pas être sanctionnée, sinon elle risque l’annulation de l’acte si un recours pour excès de pouvoir est formé sauf en cas de compétence liée de l’administration ou la constatation de son illégalité si une exception d’illégalité est soulevée à son encontre. L’absence ou même le défaut de motivation entache l’acte d’illégalité pour vice de forme. S’il est saisi d’un recours pour excès de pouvoir, le juge la sanctionnera par une annulation. L’insuffisance de motivation : les conséquences sont les mêmes si la motivation est insuffisante. Un administrateur qui se fonde sur un certificat médical pour prendre sa décision, doit joindre ladite pièce à sa décision et ne pas se borner à le viser . «  Une décision prise sur recours administratif, n’a pas à être motivée si la décision initiale l’a été  ».

BIBLIOGRAPHIE GÉNÉRALE

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La motivation des actes administratifs unilatéraux

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La motivation des actes administratifs - publié le 11/08/2020

Thèmes abordés.

CRPA Code des Relations entre le Public et l'Administration , acte administratif , obligation de motivation , excès de pouvoir , transparence , décision administrative , loi du 11 juillet 1979 , ordre public

• Documents similaires

Résumé du document

De par son caractère exécutoire qui lui permet une application directe, il est l'expression même de la puissance publique et la traduction d'une relation inégalitaire entre l'administration et les particuliers. Partant de ce fait, et en vertu du principe de la légalité, il doit obéir à certaines conditions de fond et de forme au risque d'être annulé par le juge de l'excès de pouvoir. La motivation qui consiste à énoncer les considérations de droit et de fait ayant justifié l'édiction d'un acte administratif par l'autorité administrative et, malgré la transparence qu'elle procure à l'action administrative, n'a jamais été érigée en droit français en une obligation qui pèse sur la puissance publique, ce qui contraste mal avec l'article 15 de la déclaration de 1789 qui dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

• La consécration législative du principe
• La consécration jurisprudentielle de la non-obligation de motivation
• La multiplication des exceptions au principe de la motivation facultative
• Le contrôle du juge sur la motivation des décisions administratives

[...] Partant de cette considération, la loi consacre le principe de la non-obligation de la motivation le juge lui-même, érige cette non-obligation en principe général de droit La consécration législative du principe La recherche de la transparence de l'action administrative et les besoins d'une meilleure information des particuliers n'ont jamais fondé une action législative claire vers l'abandon du classique principe de la non-obligation de motivation des actes administratifs. Cette motivation n'était exigée qu'en vertu d'un texte spécial. L'avènement de la loi 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'a pas changé la donne. [...]

[...] Lorsque la motivation est exigée, le juge se montre relativement vigilant à son contenu, en ce sens qu'elle doit contenir les éléments de droit et de faits. Il a été jugé par exemple qu'un arrêté d'expulsion manque de motivation lorsqu'il se borne à indiquer que la présence de l'étranger ayant fait l'objet d'expulsion constitue une menace pour l'ordre public en France. Au vu de ce développement, il ressort clairement que la non-obligation de motivation est en phase de perdre de son effectivité et que les multiples exceptions qui lui sont apportées tendent à devenir la règle. [...]

[...] L'élargissement progressif de l'obligation de motivation Plusieurs considérations ont milité pour une meilleure prise en compte de l'obligation de motivation des actes administratif. Il s'agit en premier lieu d'une action volontariste en faveur de l'amélioration du processus décisionnel de l'administration et en deuxième lieu, de l'impact du droit communautaire, en l'occurrence, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui consacre la motivation des décisions administratives. Ce faisant, nous assistons à une multiplication des exceptions au principe de la motivation facultative doublée d'un contrôle de plus en accru du juge sur la motivation des décisions administratives La multiplication des exceptions au principe de la motivation facultative Sans faire de l'obligation de motivation un principe général de droit, la loi du 11 juillet 1979 et son actuelle codification en 2015, dresse une liste conséquente des actes que l'administration doit motiver. [...]

[...] Selon René Chapus, « l'obligation de motiver est susceptible de constituer une sujétion pouvant ralentir ou embarrasser le fonctionnement de l'administration et peut multiplier les risques d'annulation pour vice de forme d'actes pourtant fondés ». Pourtant, la multiplication des textes imposant la motivation de certains actes témoigne d'un abandon progressif de la motivation facultative, sans pour autant consacrer clairement le principe de la motivation obligatoire. Ces considérations nous poussent à nous interroger sur le régime juridique de la motivation des actes administratifs à la lumière du droit positif français. [...]

[...] Au sens de cet article, seules sont concernées par l'obligation de motivation, les décisions administratives individuelles défavorables, ce qui exclut les décisions individuelles favorables, les actes réglementaires, ainsi les actes couverts par le secret. Le code des relations entre le public et l'administration créée par l'ordonnance du 23 octobre 2015 a repris à quelques différences près les dispositions de la loi de 1979 et n'a pas mis à la charge de l'administration une obligation générale de motivation. La consécration jurisprudentielle de la non-obligation de motivation Alors que le juge communautaire accorde à la motivation une place primordiale pour les besoins d'un procès équitable, considérant que « l'obligation de motiver une décision individuelle a pour but [ . [...]

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• La motivation des actes administratifs Fiche de 4 pages - Droit administratif La motivation est la formulation des motifs qui sont à la base de la décision. Une décision a toujours des motifs (bon ou mauvais), mais elle ne fait pas toujours l'objet d'une motivation, c'est-à-dire qu'elle n'exprime pas toujours ces motifs. Le problème de la motivation est précisément de savoir si l'auteur de la décision doit exprimer les...

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Motivation Des Actes Administratifs

risquent de se multiplier. Par là, l’obligation de motiver s'expose au risque de manquer ses objectifs.

D'une manière plus générale, on peut considérer que la motivation est un travail de persuasion, de sorte que si cet objectif est atteint, les relations entre le citoyen et l'administration s'en trouveront améliorées. Ainsi, Jean Rivero a-t-il pu joliment écrire: « Si l'on prend la peine d'expliquer à l'homme le pourquoi et le comment de ce qui lui est imposé, sa liberté et sa raison entreront en jeu, elles sont, pour l'action, des auxiliaires plus féconds que la hargne ou la semi-hébétude née de la contemplation d'un imprimé rédigé dans une langue apparemment étrangère … »[1].

§ 2.La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

A. Champ d'application.

Aux termes de l'article 2 de la loi, sont concernés par la motivation, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article 1er.

Selon l'article 1er, la notion d'autorité administrative est à prendre au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. La même disposition définit également l'acte administratif.

1. Les autorités.

a) la notion d'autorité administrative.

La notion d'autorité administrative (art. 1er, al. 2, 1°) est empruntée à l'article 14, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, lequel se garde cependant de définir la notion. C'est le Conseil d'Etat qui, au gré des affaires qui lui sont déférées, identifie parmi les auteurs des actes soumis à sa censure, ceux qui constituent de telles autorités. Pour les repérer dans le paysage institutionnel, leur localisation est déterminante : elles gravitent autour du pouvoir exécutif, à l'exclusion des pouvoirs législatif et judiciaire[2]. Plus précisément, les organismes créés par les pouvoirs publics ou contrôlés par eux forment des autorités administratives : les critères retenus pour les identifier sont donc de nature organique. Toutefois, le Conseil d'Etat a également recours à des critères de nature fonctionnelle : que des institutions de droit privé exercent une mission d'intérêt général et/ou soient détentrices d'une parcelle de la puissance publique et la légalité

de leurs actes est vérifiée par la haute juridiction administrative[3]. Au vrai, celle-ci conclut à l'existence d'une autorité administrative en sollicitant un ou plusieurs de ces critères[4].

Figurent en tout cas au nombre des autorités administratives fédérales, le Roi (pour les affaires couvertes par la responsabilité ministérielle), les ministres[5], certains fonctionnaires agissant en exécution d'une délégation (comme l’administrateur-délégué du SELOR), les services publics décentralisés fonctionnellement qui ont un pouvoir de décision autonome et qui sont situés dans l'orbite des autorités fédérales (l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés, la Commission bancaire), les entreprises publiques autonomes[6] (Belgacom, La Poste[7], la S.N.C.B.), les organismes consultatifs publics dans leurs rapports avec leur personnel (le Conseil central de l'économie, le Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil national du travail) et enfin, les organismes professionnels de droit public lorsqu'ils n'agissent pas en qualité de juridictions administratives (l'ordre des médecins, l’ordre des pharmaciens, l’ordre des médecins vétérinaires, l’ordre des architectes...).

2. Les actes.

L'acte visé par la motivation est ainsi défini par l'article 1er de la loi du 29 juillet 1991 : il s'agit de « l'acte administratif unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard de un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative ».

a) l'acte juridique, pas l'acte matériel.

La loi ne vise que les actes qui produisent des effets de droit. Les actes matériels sont donc exclus de son champ d'application. Ainsi en va-t-il du transfert matériel d'un dossier ou encore, pour reprendre l'exemple cité dans les travaux préparatoires, de l'invitation à déjeuner[8].

D'autres actes ne produisent pas d'effets de droit et ne doivent donc pas être motivés : c'est le cas des mesures préparatoires[9], des renseignements et explications[10], des actes confirmatifs ou déclaratifs de droits (à la différence des actes constitutifs de droit[11]).

b) l'acte unilatéral, pas le contrat.

Les contrats de l'administration, fruits d'un échange de consentements, échappent également à l'obligation de motivation. Tel est le cas des contrats d'entreprises, de fournitures et de services, mais la décision de passer un marché public forme un acte dit détachable du contrat[12] et doit, à ce titre, être motivée.

c) l'acte individuel, pas l'acte réglementaire[13]. (voir annexe)

L'élaboration des actes réglementaires est déjà entourée de certaines garanties comme, par exemple, la consultation de la section de législation du Conseil d'Etat sur le texte à l'état de projet. En outre, la mise au point d'une motivation adéquate ne pourrait être obtenue qu'au prix de difficultés parfois insurmontables : que l'on songe à ces arrêtés fleuves aux objets aussi multiples que variés.

On sait que l'acte réglementaire, au sens où l'entend la section d'administration du Conseil d'Etat ne revêt pas nécessairement un tel caractère pour sa section de législation : c'est le cas des arrêtés fixant le cadre du personnel d'une administration, parce qu'ils sont dépourvus de dispositions normatives, pour ne contenir guère que des suites de chiffres. On retiendra que, selon la jurisprudence, l'acte réglementaire se caractérise par sa permanence et par sa vocation à être appliqué dans un nombre indéterminé de cas[14].

La frontière entre l'acte réglementaire et l'acte individuel n'est pas non plus hermétique. Plus exactement, certains actes paraissent transcender cette classification : que faut-il penser, par exemple, d'un arrêté portant classement d'un site ? D'aucuns évoquent une catégorie particulière : les actes collectifs, ceux-là même que le promoteur de la loi a écarté du champ d'application de celle-ci au cours des travaux préparatoires[15]. A raison ? Nous ne le pensons pas : le classement d'un site concerne d'abord les propriétaires des lieux visés. On pourrait considérer qu'il s'agit d'une collection d'actes individuels, pour gommer l'acte collectif ... et le faire tomber dans le champ d'application de la loi du 29 juillet 1991. C'est d'ailleurs la voie choisie par le Conseil d'Etat à l'égard d'un tel acte[16], ainsi qu'à propos d'un arrêté portant reconnaissance de radios privées : « pour - décide le Conseil d'Etat - chacune des radios qu'il reconnaît et à laquelle il attribue un statut, une puissance, une fréquence et une hauteur d'antenne, l'arrêté est un acte individuel qui entre dans les prévisions de la loi du 29 juillet 1991 »[17]

d) les décisions contentieuses administratives.

Cette loi reste également étrangère aux décisions contentieuses administratives visées, elles aussi, à l'article 14, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Les décisions juridictionnelles doivent en effet être motivées en application de l'article 149 de la Constitution[18]. Ii en va ainsi, par exemple, pour les décisions prises par le conseil d'appel des allocations et des prêts d'études en Communauté française, les décisions de la commission permanente de recours des réfugiés ou encore celles qui émanent de la commission pour l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence.

e) le cas de la décision implicite.

Au terme d'une analyse minutieuse des travaux préparatoires, R. ANDERSEN et P. LEWALLE aboutissent à la conclusion que seuls les actes explicites et écrits - à l'exclusion des actes implicites et verbaux - sont soumis à l'exigence de la motivation[19].

Nous reviendrons sur les actes verbaux. Pour les actes implicites, cette solution est celle du bon sens : le silence peut être assorti d'un sens, pas d'une explication. Le Conseil d'Etat n'a rien dit d'autre dans un arrêt Les Sablières Réunies, n° 39.207 du 10 octobre 1992 : encore que la loi du 29 juillet 1991 n'était pas applicable à l'espèce, il a considéré qu'une décision implicite était, par nature, insusceptible d'être motivée formellement, à défaut de support écrit. Cette jurisprudence a été confirmée sous l'empire de la loi du 29 juillet 1991[20].

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La motivation des actes administratifs unilatéraux

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Revue française d'administration publique 2011/1 n° 137-138, la motivation des actes administratifs unilatéraux, entre tradition nationale et évolution des droits européens.

• Par Jean-Louis Autin

Pages 85 à 99

Article de revue

• [1] Selon le dictionnaire Robert .
• [2] En France, elle correspond à l’élimination des tristement célèbres lettres de cachet qui avaient cours sous l’Ancien Régime et qui permettaient au monarque de faire emprisonner, sans justification.
• [3] Braibant (Guy), Institutions administratives comparées, Les contrôles, FNSP, Service de photocopie 1985-1986, p. 360 ; Fromont (Michel), Droit administratif des États européens , PUF, collection Thémis droit, 2006, p. 228.
• [4] Ainsi, en Italie, il est admis que l’expression de «  buon andamento  » qui figure à l’article 97 de la Constitution est synonyme de bonne administration et que la motivation des actes en relève.
• [5] Même si certains auteurs déplorent le fait que cet article ait été « relativement peu discuté pendant l’élaboration de la Charte et peu commenté après son adoption », Braibant (Guy), La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Témoignages et commentaires , Éditions du Seuil, collection Points, 2001, p. 212.
• [6] Cette expression est empruntée à une formule figurant dans « L’étude sur la motivation des actes administratifs » réalisée par le Conseil d’État peu de temps après l’adoption de la loi de 1979, in EDCE , 1986, n o  37, p. 22.
• [7] Ladenburger (Clément), « L’apport de la Charte dans le domaine des droits civils et politiques », in Carlier (Jean-Yves) et De Schutter (Olivier) dir., La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Son apport à la protection des droits de l’homme en Europe , Bruxelles, Bruylant, 2002, p. 108.
• [8] Braibant (Guy), « Réflexions sur la transparence administrative », Administration publique. Revue du droit public et des sciences administratives , T 2, 1993.
• [9] CJCE, 4 juillet 1963, RFA c/ Commission , Aff. 24-62, Rec ., p. 131.
• [10] Wiener (Céline) et Le Clainche (Michel) dir., Le citoyen et son administration , Imprimerie nationale, 2000.
• [11] Rivero (Jean), « À propos des métamorphoses de l’administration d’aujourd’hui : démocratie et administration » , in Mélanges offerts à René Savatier, Librairie Dalloz, Paris, 1965, p. 821.
• [12] Braibant (Guy), « Une condition de la démocratie : la transparence de l’administration », Les cahiers du communisme , juin 1977 n o  6.
• [13] Braibant (Guy), « Pour une administration démocratique », Les Cahiers du communisme , 1976, p. 34.
• [14] Mathiot (André), « Bureaucratie et démocratie » , EDCE , 1961, p. 11.
• [15] Rousseau (Dominique) dir., La démocratie continue, Bruylant, LGDJ, 1995 ; Auby (Jean-Bernard), « Droit administratif et démocratie » , DA , 2 février 2006.
• [16] Rosanvallon (Pierre), La légitimité démocratique, Impartialité, réflexivité, proximité , Seuil, 2008.
• [17] Vivien, Études administratives, 2 vol., Guillaumin, 1 ère édition 1845, réimpression aux éd. Cujas 1974.
• [18] M. Hauriou (Maurice), Leçons sur le mouvement social, Paris 1899.
• [19] P. Rosanvallon (Pierre), « Réinventer la démocratie », Cahiers du Monde , n o  19987, 29 avril 2009.
• [20] « La tradition du droit public français accepte donc une dissociation évidente entre la situation de l’homme face au pouvoir politique et face au pouvoir administratif ; citoyen à l’égard de l’un, appelé à l’exercice de la souveraineté par ses représentants élus, il n’est plus, vis-à-vis de l’autre qu’un sujet » in Rivero (Jean), Démocratie et administration, op.cit .
• [21] Arrighi de Casanova (J.), « Une nouvelle étape de l’amélioration des relations entre l’administration et les citoyens : la loi DCRA du 12 avril 2000 », RFDA , 2000, 725 ; Chevallier (Jacques), « La transformation de la relation administrative : mythe ou réalité ? », Dalloz, 2000, 575 ; Delaunay (Bénédicte), « La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », RDP, 2000, p. 1191.
• [22] Verpeaux (Michel), « La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ou la proximité une solution pour la démocratie locale ? », RFDA , 2003, p. 261.
• [23] CJCE, 4 juillet 1963, op. cit .
• [24] CJCE, 1 er décembre 1965, Firma G. Schwarze , Aff. 16-65, Rec. p. 1081 ; CDE, 1966, p. 83, note C. Tomuschat.
• [25] CJCE, 15 juillet 1970, ACF Chemiefarma NV , Rec . 661.
• [26] CJCE, 11 janvier 1973, Pays-Bas c/Commission , Aff. 13-72, Rec . 27.
• [27] Pour de plus amples détails sur ce problème, voir : Schwärze (Jörgen), Droit administratif européen, Bruxelles, Bruylant et Office des publications officielles des Communautés européennes, 1994, tome 2, p. 1480 et s.
• [28] CJCE, 13 mars 1968, W. Beus GmbH & Co, Aff. 5-67, Rec ., p. 125.
• [29] CJCE, 18 mars 1975, Deuka , Aff. 78-74, Rec ., p. 421.
• [30] CJCE, 26 novembre 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique , Aff. 73-74, Rec . 1491.
• [31] CE Ass. 28 mai 1954, Barel et autres , GAJA , 17 e édition, 2009, p. 454.
• [32] CE Sect., 24 juillet 1982, Belasri, Rec . 322 ; Idoux (Pascale), La contradiction en droit administratif français, thèse Université Montpellier 1, 2005, p. 604.
• [33] L’exemple le plus intéressant est probablement celui de l’Allemagne où la Cour Constitutionnelle a posé, dans un arrêt célèbre en 1967, à propos d’une demande de passeport, qu’une décision doit être motivée lorsqu’elle intéresse les droits des citoyens, parce que c’est le seul moyen pour qu’ils puissent effectivement défendre leurs droits.
• [34] Par exemple, le Conseil d’État a procédé à des annulations en série pour insuffisance de motivation des refus opposés par la Commission nationale de la communication et des libertés aux candidats à l’exploitation de services de radiodiffusion (CE, 18 mai 1990 , Association arménienne d’aide sociale , concl. Stirn, AJDA , 1990, p. 722). Voir plus récemment pour un cas de motivation insuffisante du Conseil national des universités : CE, 17 décembre 2003, Mme A ., AJDA , 2004, p. 996.
• [35] Est mis en avant par Michel Gentot « le souci de ne pas enserrer l’activité administrative dans un carcan d’obligations trop strictes, de ne pas alourdir la procédure d’élaboration des décisions, de ne pas multiplier les occasions d’annulation pour vice de forme » (Conclusions mentionnées ci-après).
• [36] Contrairement à une idée répandue, il existait avant 1979 une liste non négligeable de décisions administratives soumises à motivation, voir Dupuis (Georges), « Les motifs des actes administratifs », EDCE , 1974-1975, n o  27, p. 23 s. Il serait bien sûr aujourd’hui nécessaire de l’actualiser au regard des apports de la nouvelle législation.
• [37] CE Ass., 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille Frêt, Rec . 704 ; RDP  1971, 987, Concl. Gentot ; CE, 13 novembre 1974, Guzelin , AJDA , 1975, p. 32.
• [38] Morand-Deviller (Jacqueline), Cours de droit administratif , Montchrestien, 11 e édition, 2009, p. 403.
• [39] Wiener (Céline), « La motivation des décisions administratives en droit comparé », RIDC , 1979, p. 719.
• [40] Sur le caractère limitatif de l’énumération législative, voir CE, Sect. 9 décembre 1983, Vladescu , Rec . 497.
• [41] Op. cit . p. 22.
• [42] Cf. supra , p. 6.
• [43] Il s’agit des décisions qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ; des décisions qui infligent une sanction ; des décisions qui subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; des décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; des décisions qui opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance et des décisions qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir. « Doivent être également motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement » (article 2 de la loi de 1979) : de telles décisions sont fréquentes notamment en matière d’urbanisme ou de droit du travail (à propos, par exemple du repos hebdomadaire ou du travail de nuit). Voir Dupuis (Georges), Guédon (Marie-josé) et Chrétien (Patrice), Droit administratif , 8 e éd., A. Colin, 2002, p. 447.
• [44] Chapus (René), Droit administratif général , Montchrestien tome 1, 15 e édition, 2001, n o  700 et s.
• [45] CE, 11 février 1983, Commune de Guidel , Dalloz , 1984, IR, p. 194.
• [46] Op. cit ., p. 26.
• [47] Cette notion est apparue avec la décision n o  82-141 DC du 27 juillet 1982, relative à la liberté de communication.
• [48] Lebreton (Gilles), Droit administratif général , tome 1, A. Colin, 1996, p. 188.
• [49] Sur la question de la motivation des actes administratifs et du secret médical, voir CAA Nancy, 22 septembre 2005, Communauté urbaine du Grand Nancy , AJDA , 2006, p. 26, note J.M. Adrien ; sur la motivation d’un arrêté d’hospitalisation d’office, voir CAA Paris, 4 novembre 2004, Ministre de l’Intérieur , AJDA , 2005, p. 225.
• [50] Cette question du secret légitime avait été omise par la loi de 1979 ; elle a fait l’objet d’un ajout à travers la loi du 17 juillet 1986 qui lie le secret des motifs à celui qui prévaut en matière d’accès aux documents administratifs.
• [51] Idem .
• [52] À noter que les décisions implicites positives peuvent parfois être motivées : CE, 21 juillet 2009, AJDA , 2009, p. 1465.
• [53] Sur l’illégalité d’une décision implicite dont les motifs ont été communiqués tardivement, voir CAA Nancy, 10 décembre 2007, Royal Kebab , AJDA , 2008, p. 263.
• [54] CE, 29 juillet 1983  Dlle Lorraine , Rec . 762.
• [55] CE, 29 juillet 1983, Seban , DA , n o  350.
• [56] CE, 12 mars 1986, Metzler , Rec . 70.
• [57] CE, 7 novembre 1986, Edwige , Rec . 350.
• [58] CE 20 décembre 2006, AJDA , 2007, M. Griessinger p. 549.
• [59] Sur l’obligation de motivation à l’égard des tiers, voir CE, 25 novembre 2009, Association promouvoir, AJDA , 2010, p. 614, note M.V.
• [60] CE, Ass. 22 décembre 1989, Morin , AJDA , 1990, 121.
• [61] CE, 23 avril 2009, Guigue, sur conclusions contraires du rapporteur public, AJDA , 2009, p. 1373.
• [62] Voir Chabanol (Daniel), La pratique du contentieux administratif , LexisNexis, Litec, 8 e édition, 2009, p. 327s.
• [63] CE, 25 mars 1983, Mousset , Rec . 135.
• [64] CE, 23 octobre 1987, Metrat , Rec . 320.
• [65] CE, 27 avril 1988, Poinçon .
• [66] CE, 17 novembre 1986, Vesque , DA  1986, n o  631.
• [67] CE, 29 avril 2002, Chambre des métiers de la Haute Corse , Rec . 157.
• [68] « La jurisprudence interprète strictement le champ d’application de la loi de 1979 », De Forges (Jean-Marie), Droit administratif , PUF, 1991, p. 61. « Il ressort de la jurisprudence que la loi n’est pas appliquée de façon extensive mais avec rigueur dans les cas qu’elle vise » in Brisson (Jean-François) et Rouyère (Aude), Droit administratif, Pages d’amphi , Montchrestien 2004, p. 179.
• [69] Au nom du principe invoqué par Condorcet, selon lequel il est nécessaire que « tout homme qui emploie contre les membres de la société la force qu’elle lui a confié lui rende compte des causes qui l’y ont déterminé ».
• [70] Voir « Étude sur la motivation des actes administratifs », op. cit ., p. 17.
• [71] Chabanol (Daniel), La pratique du contentieux administratif , op. cit ., p. 330.
• [72] L’idée en avait été écartée par le juge administratif dès 1973 (CE, 26 janvier 1973, Garde des Sceaux c/ Lang, Rec . p. 72) et tout laisse supposer que la position du Conseil d’État n’a pas varié sur ce point.
• [73] Cette éventualité a été écartée par le Conseil constitutionnel (décision 2004-497 DC du 1 er juillet 2004 à propos de la loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle).
• [74] À ceux formulés par Gentot (Michel) (supra note 35), on peut ajouter les raisons avancées par Guy Braibant, Institutions administratives comparées, op. cit ., p. 364  : « Contre la motivation, on peut faire valoir qu’elle présente un risque d’alourdissement et de ralentissement de la procédure administrative. Les administrations prennent chaque jour quelques milliers de décisions. C’est évidemment une charge très lourde de les motiver toutes... »
• [75] Georges Dupuis écrivait, il y a 35 ans déjà, en faisant référence à la position du Doyen Vedel : « L’éminent juriste n’est pas seul à jeter l’anathème contre cette jurisprudence bien connue et clairement affirmée. Il est bien tentant de rejoindre le chœur de ses contempteurs : la compagnie est bonne qui est celle de Maurice Hauriou, de René-Edouard Charlier, de Jean Rivero et de quelques uns des plus éminents commissaires du gouvernement du Conseil d’État ; tous ne proclament-ils pas qu’il s’agit de défendre les libertés publiques, en pressant le juge de contraindre l’Administration à exprimer ses motifs sur l’acte même qu’elle édicte ? » ( in « Les motifs des actes administratifs », EDCE, 1974-1975, n o  27, p. 15). Au demeurant, l’auteur n’était pas un adepte inconditionnel de la motivation !
• [76] Letteron (Roseline), « Le modèle français de transparence administrative à l’épreuve du droit communautaire » , RFDA, 1995, n o  1.
• [77] Michelet (Karine), « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la procédure administrative non contentieuse » , AJDA , 2002, p. 949.
• [78] Diarra (E.), « Les administrés et l’administration », in Burgorgue-Larsen (Laurence) dir., La France face à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne , Bruxelles, Bruylant, coll. du CREDHO, 2005, p. 625.

1 Alors que bien souvent les notions juridiques soulèvent, a priori, des difficultés de définition ou d’interprétation, le terme de motivation fait l’objet d’une approche consensuelle. En droit, comme en philosophie ou en psychologie, la motivation se définit comme « la relation d’un acte aux motifs qui l’expliquent ou le justifient »  [1]  ; ce qui conduit les juristes à distinguer entre les motifs d’une décision et la publicité qui leur est donnée : la motivation. En revanche, les avis divergent rapidement sur l’exigence et la portée de l’obligation de motiver. L’exigence nous renvoie à l’étendue du périmètre des décisions soumises à cette nécessité : faut-il motiver tous les actes juridiques et, sinon, quel est le critère discriminant ? Quant à la portée de l’obligation, elle oppose ceux qui y voient une simple modalité technique facilitant la relation administrative et ceux qui lui assignent un objectif plus ambitieux en termes de transparence et de démocratie. La démarche comparatiste permettra de mieux préciser cette problématique.

2 La comparaison s’impose d’abord dans l’ordre interne entre les actes des diverses autorités publiques, d’où ressort une relation évidente entre la motivation des décisions de justice et celle des actes administratifs unilatéraux. La première s’impose dans tous les États de droit avec une autorité qui n’admet pas d’exception  [2] , alors que la seconde en découle plus ou moins fidèlement. En réalité, la motivation des actes administratifs revêt des contenus variables selon les pays. Elle a parfois dans les pays scandinaves valeur d’une obligation généralisée par assimilation avec la motivation des décisions de justice ; plus fréquemment, elle a pris la forme d’énoncés plus ou moins restrictifs (Italie, Espagne, France). Enfin il peut arriver que l’obligation de motiver ne soit pas posée en tant que telle malgré le caractère contradictoire de la procédure administrative. Ainsi dans le droit britannique, la common law n’a jamais imposé l’obligation de motivation, même dans le cas où il y a droit à être entendu »  [3] .

3 L’encadrement juridique de la motivation offre aussi des différences notables d’un pays à l’autre. Si, dans certains États, la motivation des actes trouve un fondement juridique solide à travers la notion de bonne administration qui l’englobe et qui s’enracine dans le texte constitutionnel  [4] , dans la plupart des cas le partage s’établit selon l’origine formelle de l’obligation. Ainsi peut-on historiquement distinguer les pays dans lesquels la motivation puise sa source dans une jurisprudence ancienne (Pays-Bas et Allemagne notamment) et ceux où son régime a été édicté, comme en France, par voie textuelle et principalement législative. Encore ne faut-il pas exagérer cette distinction car les constructions jurisprudentielles sont souvent reprises voire modifiées par des textes, tandis que l’intervention législative vient parfois suppléer le silence du juge et, en tout cas, implique en aval un rôle actif de sa part.

4 Mais la comparaison déborde aujourd’hui les cadres étatiques et ne peut plus se limiter à une approche horizontale. Très tôt d’ailleurs la construction européenne, dans sa dimension communautaire, s’est intéressée à la question de la motivation des actes administratifs dans des termes qui ont inévitablement influencé les ordres juridiques nationaux. Dès le début des années 1960, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a développé une jurisprudence spécifique sur ce point qui a connu un premier aboutissement avec le code européen de bonne conduite administrative adopté en 1999, à l’initiative et sur la base des travaux du Médiateur européen. Mais c’est bien sûr aujourd’hui la Charte européenne des droits fondamentaux qui fait référence  [5] , puisque son article 41§2 alinéa 3 prévoit expressément l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions.

5 Ainsi dispose-t-on d’un ensemble d’éléments constitutifs de régimes juridiques différents permettant de confronter la tradition nationale à l’évolution des droits européens selon l’intitulé de cette contribution. Un enseignement semble s’imposer au terme de cette confrontation : certes, la volonté d’assujettir les actes de l’administration à une obligation de motivation répond à une préoccupation largement partagée  [6]  par tous les États européens mais la survivance d’un particularisme national encore bien accusé relève d’un archaïsme difficilement justifiable.

UNE PRÉOCCUPATION LARGEMENT PARTAGÉE

6 Avec des nuances, sous réserve de conditions ou de limites particulières, la motivation des actes administratifs est une préoccupation commune à l’ensemble des États européens. Illustration parfaite de la confluence des droits, l’insertion de l’article 41 de la Charte traduit « la symbiose réalisée dans ce document entre les différentes cultures juridiques européennes »  [7]  : faisant suite à une proposition scandinave, les autres membres de la Convention l’ont tous accepté. C’est que le besoin de transparence est unanimement ressenti, ce qui aboutit à un socle très significatif de règles communes.

La satisfaction d’un besoin de transparence

7 L’aspiration à la transparence administrative ne concerne pas simplement les États qui ont longtemps ignoré l’aspiration démocratique ; elle intéresse aussi les pays « de la vieille Europe » qui l’ont longtemps sacrifiée sur l’autel de l’arbitraire et de la raison d’État  [8] . Devenue un droit dont bénéficient les administrés, elle constitue l’un des points de départ vers la démocratie administrative.

Un droit pour les administrés

8 À l’origine, l’obligation de motivation trouve sa source dans l’article 253 TCE ; mais bien sûr il importe de s’intéresser à la jurisprudence que son application a engendré puisque, si à l’avenir la Cour doit se fonder sur la Charte, il est probable qu’elle en reprendra les grandes lignes. Il ressort ainsi d’un arrêt RFA c/ Commission de 1963 qu’« en imposant à la Commission l’obligation de motiver ses actes, l’article 190 [devenu 253 TCE] ne répond pas seulement à un souci formel mais vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, à la Cour d’exercer son contrôle et aux États membres comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité »  [9]  ; il ne s’agit donc pas seulement d’une modalité procédurale d’élaboration des actes administratifs car la motivation oblige la Commission à préciser ses intentions et à justifier ses positions, sous peine de voir son action censurée sur le plan juridictionnel. Il y a là une sujétion pour l’autorité européenne qui relève tout à la fois de la bonne administration et de la transparence administrative.

9 La nouvelle Charte des droits fondamentaux paraît a priori s’inscrire dans une perspective inchangée et de nombreux auteurs ne manquent pas de faire valoir que dans une large mesure le document ne fait que reprendre des acquis textuels ou jurisprudentiels antérieurs ; mais d’une époque à l’autre le contexte a sensiblement évolué. Centrée antérieurement sur l’administration, la problématique de la motivation est désormais construite autour des administrés puisqu’elle est désormais pour eux un droit (et non un simple principe directeur de l’action administrative), que ce droit est reconnu à tous les administrés (et donc aussi aux ressortissants extra communautaires) et qu’il est inscrit au Chapitre 5 de la Charte, intitulé « Citoyenneté » ; ce qui n’est pas chose banale en matière administrative  [10]  et nous conduit à croiser, en l’occurrence, ordre juridique et ordre politique. Il y a en fait plusieurs décennies que l’on récuse l’idée d’une « incompatibilité essentielle entre l’action administrative et l’idéal démocratique »  [11] . Le temps est venu de penser leur conciliation.

L’hypothèse de la démocratie administrative

10 Citoyenneté et démocratie sont inséparables si bien que l’irruption de la citoyenneté sur la scène administrative va de pair avec l’apparition de la référence démocratique. De quelle manière et dans quelles conditions penser le constat de ce rapprochement ? Deux voies se présentent pour analyser l’évolution conceptuelle dont il s’agit de rendre compte.

11 Une première approche met l’accent sur l’administration – telle qu’elle est habituellement conçue – et envisage la perspective de ses mutations et de son évolution à travers les progrès et la « généralisation » de la transparence. « L’administration doit être démocratique aussi bien dans son mode de fonctionnement que dans se finalités. Elle ne peut l’être que si elle est [transparente], c’est-à-dire si elle rompt radicalement avec une tradition séculaire de secret et si elle agit de façon publique »  [12] . Dans cette conception, l’accent est porté sur les réformes administratives et l’articulation entre démocratie et administration s’inscrit dans une perspective de « modernisation » qui fait une place modeste au citoyen dont il est peu question concrètement  [13] . L’administration, assimilée à la bureaucratie, est appelée à se démocratiser sans que sa nature intrinsèque ne soit transformée  [14] .

12 Une autre perspective consiste à mettre au centre des débats la notion de démocratie, d’analyser les éléments de la crise actuelle de sa forme représentative et de réfléchir à une sortie de crise qui se traduirait par une expansion de la démocratie hors du champ politique et à son épanouissement dans l’ordre administratif. C’est semble-t-il à cette veine de réflexion que se rattachent la Charte européenne des droits fondamentaux et des approches originales venues de l’univers juridique  [15]  et de la pensée sociologique, notamment représentée par les travaux de P. Rosanvallon  [16] . Les penseurs actuels ont d’ailleurs d’illustres précurseurs qui au XIX e siècle ont mis en avant la notion de pouvoir et, ce qui pouvait paraître à l’époque, comme une hérésie la notion de « pouvoir administratif » ; hérésie dans la mesure où celui-ci était pensé en termes d’autonomie par rapport au pouvoir politique  [17]  ; hérésie dans la mesure où pouvait être ainsi entreprise une théorie sociologique du pouvoir administratif  [18] . L’hérésie est palpable au regard de la théorie de la séparation des pouvoirs, telle que sa conception s’est imposée au XIX e siècle faisant de « l’Exécutif » un bloc intégrant Gouvernement et administration. Mais dès lors que la transgression disciplinaire est admise, il devient légitime, parlant de pouvoir, de réfléchir à sa démocratisation. L’originalité du temps présent est d’admettre, en la relativisant, la distinction des deux pouvoirs, politique et administratif.

13 L’idée est de promouvoir de pair un élargissement de la conception de la démocratie et une extension de la citoyenneté. Sur le premier point, il faut considérer que l’élection et le verdict des urnes ne peuvent plus être le seul référent de la légitimité. L’élection ne garantit pas qu’un pouvoir soit au service de l’intérêt général ni qu’il y reste. Un pouvoir n’est vraiment démocratique que s’il est soumis « à des épreuves de contrôle et de validation concurrentes et complémentaires de l’expression majoritaire »  [19] . Or précisément les citoyens ne se contentent plus d’être de simples électeurs ; on assiste à une multiplication des pratiques de surveillance, d’empêchement et de jugement au travers desquelles se redéfinit la posture citoyenne.

14 C’est bien à cette perspective qu’il faut réserver l’expression de démocratie administrative, l’association des deux termes dépassant les enjeux de la notion d’administration démocratique précédemment utilisée et renouvelant de manière significative la figure du partenaire de l’administration. En ce sens, ce ne sont pas deux mais trois figures qui se sont succédées dans le temps pour caractériser le destinataire de l’action administrative. Le citoyen de 1789 n’a rien à faire dans l’ordre administratif  [20]  et d’ailleurs le terme d’administré inventé en 1796 pour désigner la personne soumise à une autorité administrative illustre parfaitement le cantonnement et l’inertie de ceux que ce vocable désigne. Ce sera la figure dominante du XIX e siècle, en adéquation avec la notion de puissance publique qui commande alors l’ordre administratif. La période suivante verra surgir, avec la notion phare de Service public, la figure plus avenante de l’usager qui peut opposer à l’administration son statut pour obtenir certaines prestations et qui ne reste donc pas confiné dans une totale passivité. Mais l’heure du Service public est en passe d’éloignement, en même temps que l’usager s’efface devant les figures du client ou du consommateur. Dès lors, avec la crise de la démocratie représentative, c’est tout l’espace public qui fait l’objet d’un nouvel aménagement. La démocratie pénètre l’espace administratif et le citoyen y est réhabilité après deux siècles d’absence. Bien entendu, le schéma ainsi présenté n’a pas le caractère linéaire et caricatural qu’on vient de lui conférer : l’individu reste administré dans certains secteurs de l’action publique et usager à l’égard de grands services collectifs ; mais les évolutions les plus importantes de notre système administratif méritent effectivement d’être rapportées à l’image de la démocratie et de la citoyenneté administratives. Le législateur national ne s’y est d’ailleurs pas trompé, dont deux interventions récentes témoignent de la prégnance de ces références : la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations  [21]  et la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité  [22] .

Un socle de règles communes

15 Comme des évolutions similaires affectent les systèmes administratifs des pays européens qui eux-mêmes peuvent prendre comme référence la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, il est possible de dégager un socle de règles communes présentes dans la plupart des États concernés.

Les grandes lignes de la jurisprudence communautaire

16 « Pour motiver un acte, il suffit d’expliciter, de façon même succincte, mais claire et pertinente, les principaux points de droit et de fait lui servant de support, nécessaires pour rendre compréhensible le raisonnement qui a déterminé la Commission », nous indique la Cour de Luxembourg  [23] . En effet, « le degré de précision de la motivation d’un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles il doit intervenir »  [24] . La Commission n’a pas à discuter tous les points de fait et de droits visés par chaque intéressé au cours de la procédure administrative mais seulement ceux qui l’ont amené à prendre sa décision  [25] . De plus, les exigences de la motivation varient selon le caractère plus ou moins discrétionnaire du pouvoir exercé. « La mesure de l’obligation de motiver [...] dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté »  [26] . L’étendue de l’obligation de motiver dépend des cas d’espèce  [27] . Par exemple en droit de la concurrence, seuls les actes juridiques clôturant la procédure en matière d’ententes sont soumis à l’obligation de motivation.

17 Quand il s’agit d’un acte réglementaire, la Cour de justice des Communautés européennes estime que la Commission « peut se borner à indiquer, d’une part la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption, d’autre part les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre ». Dès lors on ne saurait exiger qu’elle spécifie les différents faits, parfois très nombreux et complexes, au vu desquels le règlement a été adopté  [28] . La motivation d’un tel acte est à considérer dans le cadre de « l’ensemble de la réglementation dont cet acte fait partie intégrante »  [29] . Si une décision se place dans la ligne d’une pratique décisionnelle constante, elle peut être motivée d’une manière sommaire par une référence à cette pratique  [30] .

Motivation et contrôle juridictionnel des motifs

18 Bien entendu, dans tous les États, il existe une étroite corrélation entre l’exigence de motivation et le contrôle juridictionnel des motifs de l’acte. Pour ce qui concerne la France, on citera inévitablement l’exemple de l’arrêt Barel et la jurisprudence qu’il a engendrée  [31] . Sans revenir sur le fond de l’affaire – l’égal accès aux emplois publics et la liberté d’opinion des fonctionnaires – il faut rappeler, à l’époque où l’obligation de motivation n’existait pratiquement pas, que le Conseil d’État s’est reconnu le pouvoir au stade de l’instruction de demander à l’administration, non les motifs de la décision contestée, mais « la production de tous éléments susceptibles d’établir la conviction du juge ». Puis, approfondissant sa démarche, il allait quelques années plus tard – et sans plus d’obligation textuelle – exiger de l’administration qu’elle lui fasse connaître « les raisons de fait et de droit » de sa décision. L’état de cette jurisprudence doit être correctement apprécié. Contrairement à une interprétation sommaire, elle n’instaure pas l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions ; mais elle permet au juge dans le cadre de l’instruction d’un recours de contraindre l’administration à lui communiquer les motifs de son intervention, sous peine d’un renversement de la charge de la preuve, les allégations du requérant étant dès lors tenues pour exactes. Autrement dit, tout acte a des motifs et s’ils ne figurent pas dans la décision (cas de motivation), ils doivent être communiqués au juge, à sa demande. Bien sûr les choses ont maintenant évolué mais il faut toujours garder présente à l’esprit la distinction entre les motifs – bons ou mauvais – d’une décision prise par l’administration et la motivation qui consiste à faire connaître les raisons de fait et de droit qui ont déterminé sa prise de position.

19 Aussi bien, d’un État à l’autre, il existe une corrélation entre motivation et contrôle juridictionnel des motifs plus ou moins accusée, selon que la jurisprudence relative aux motifs a inspiré l’obligation de motiver, ou selon que l’étendue de la prescription légale est liée à l’intensité du contrôle du juge, ainsi qu’on a pu le constater à propos de la jurisprudence communautaire. En tout cas, le contrôle de la motivation tend pour le juge à s’assurer qu’elle a été précise, concrète et détaillée. En censurant les motivations standard ou stéréotypées, par lesquelles certaines administrations cherchent à se soustraire à l’application effective de la loi et en les obligeant à indiquer les motifs de fait qui sont à la base de la décision, le juge donne sa pleine efficacité à l’exigence de motivation  [32] .

20 Quoiqu’il en soit, il convient de réprimer les atteintes à l’obligation de motivation et à cet égard la convergence des solutions est effective en Europe. Que l’exigence de motivation soit d’origine textuelle ou jurisprudentielle  [33]  une même sanction s’impose : l’annulation de l’acte à travers lequel a été méconnue la prescription légale. Il s’agit là d’une différence essentielle avec la sanction de la méconnaissance des règles de publicité, qui consiste dans l’inopposabilité de la mesure aussi longtemps que sa publication n’a pas été régulièrement effectuée. Dans la plupart des États européens, le défaut ou l’insuffisance  [34]  de motivation conduit donc à l’annulation juridictionnelle de l’acte administratif ; il est même des cas où les codes nationaux de procédure administrative prévoient la sanction de la nullité absolue, ce qui permet à tout moment d’exclure l’acte vicié de l’ordre juridique. Dans le cas français cette dernière extrémité n’est pas envisagée mais la méconnaissance des exigences de motivation des actes est sanctionnée par le juge administratif dans le cadre du recours pour excès de pouvoir et sur la base du vice de forme s’agissant d’une formalité substantielle (légalité externe), alors même que le contrôle proprement dit des motifs relève de la légalité interne (violation de la loi et contrôle normal ou restreint selon les cas).

UN PARTICULARISME NATIONAL DÉCALÉ

21 Il existe en matière de motivation des actes administratifs, une « exception française » qui mérite réflexion car elle pourrait être justifiée par des considérations particulières d’ordre technique ou une argumentation théorique spécifique. Or les explications avancées qui tournent autour de la charge bureaucratique ou de l’utilité relative d’un dispositif plus développé n’emportent pas la conviction car elles pourraient tout autant valoir dans les pays voisins qui ont pourtant adopté le principe de la motivation obligatoire  [35] . Notre régime de motivation des actes administratifs apparaît dès lors doublement décalé : décalé par rapport à la plupart des autres pays et décalé par rapport à l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la règle de droit.

L’absence de principe général de motivation

22 En matière de motivation des actes administratifs il n’existe pas d’obligation générale à la charge de l’administration ; le secret administratif n’a donc pas disparu. Plus précisément, depuis l’origine, le principe est celui de l’absence de motivation sans texte ou sans contrainte jurisprudentielle précise. Au titre des exigences textuelles figuraient par exemple de longue date les permis de construire, dès lors que l’autorisation n’était pas pure et simple, les sanctions disciplinaires dans la fonction publique – en vertu du statut général – , les mesures de tutelle sur les collectivités locales, les décisions d’internement dans un hôpital psychiatrique, ainsi que certaines mesures réglementaires comme les règlements de police municipale  [36] . S’agissant de la jurisprudence, on cite traditionnellement l’obligation imposée à certains organismes privés de motiver leurs actes eu égard « à leur nature, à leur composition collégiale et à leurs attributions normatives » et en considération du fait qu’une fois leurs membres séparés il serait difficile de reconstituer les raisons exactes des décisions prises  [37] . Hors de ces hypothèses bien circonscrites l’administration n’était pas tenue de motiver ses actes, manifestation d’une « prérogative choquante et marque d’un autoritarisme anachronique »  [38] .

23 L’exigence généralisée de transparence administrative a rendu cette position intenable et, parmi les textes inspirés par cette préoccupation à la fin des années 1970, figure la loi du 11 juillet 1979 « relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public » ( sic ). Cette intervention du législateur doit être correctement appréciée : elle opère un changement quantitatif indéniable en multipliant les hypothèses de motivation obligatoire mais sur un fondement qualitatif inébranlable : l’absence de principe général.

Un énoncé limitatif

24 La loi de 1979 n’a pas opéré un changement de méthode, en posant un principe de motivation assorti d’exceptions comme dans de nombreux pays européens  [39] . L’optique demeure, même si elle couvre un plus large éventail de situations, que les actes administratifs soumis à motivation sont énoncés de manière exhaustive et limitative  [40] . Ce faisant, la France occupe une position peu enviable dans le concert européen. Selon l’étude précitée du Conseil d’État publiée en 1986, « le système français semblerait bien constituer un cas isolé »  [41]  et, peut-on ajouter, intermédiaire.

25 Isolé, dans la mesure où l’obligation de motiver ne vaut que pour une partie seulement des actes administratifs : ceux épars pour lesquels la législation antérieure et la jurisprudence précitée avaient déjà édicté une prescription de motivation  [42]  et ceux regroupés et visés par la loi de 1979 sous l’appellation de décisions administratives individuelles défavorables.

26 Intermédiaire entre la catégorie de pays de plus en plus rares où « aucun texte n’est intervenu pour poser une règle générale » et les pays où existe « une obligation légale et générale de motiver les actes de l’administration » et qui sont aujourd’hui les plus nombreux. Ce groupe réunit entre autres la Suède, l’Allemagne, l’Autriche, la Suisse, la Norvège... Mais ce groupe reste assez hétérogène quant à l’objet et au contenu de la motivation, puisque, par exemple, le cas des actes réglementaires y est traité différemment. Ainsi en Italie la motivation n’est pas exigée pour les règlements ou les actes à contenu général alors qu’elle n’est pas exclue par principe en Allemagne ou en Espagne.

Une liste principale regroupant des décisions individuelles défavorables

27 La liste établie par le législateur est bien connue  [43]  ; on la rappellera simplement ici sans entrer dans l’analyse détaillée de chaque catégorie de décisions concernées. Le choix d’imposer en priorité ce type de décisions s’imposait au regard des exigences de la procédure administrative non contentieuse. De ce choix stratégique découle toutefois la mise à l’écart des autres catégories d’actes, comme les mesures réglementaires et les décisions d’espèce. L’exclusion des premières correspond à une grande tradition du droit administratif français ; quant à la mise à l’écart des secondes, elle revêt un caractère moins absolu  [44]  et l’hésitation est perceptible. Ainsi, s’agissant des déclarations d’utilité publique en matière d’expropriation qui constituent un bel exemple de décisions d’espèce, il était traditionnellement admis qu’elles n’avaient pas à être motivées en tant que telles  [45] . Mais cette situation était choquante au regard de la phase d’enquête et de consultation du public qui avait précédé son édiction dans la mesure où ce débat préalable ne trouvait aucun prolongement au stade de la déclaration. Aussi bien, la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit désormais que l’acte déclaratif d’utilité publique doit être « accompagné » d’un document qui expose les motifs et les considéra tions justifiant le caractère d’utilité publique de l’opération projetée. Malgré les apparences, il ne s’agit pas d’une motivation en bonne et due forme : d’abord parce que les motifs ne sont pas incorporés au sein même de la décision, ensuite parce qu’en cas de recours le juge administratif doit seulement vérifier l’existence de ce document mais ne peut en contrôler le contenu, si bien que la qualité du document justificatif est sans incidence sur la régularité de la déclaration.

28 Il est loisible de s’interroger sur les raisons de ce changement. Les plus optimistes y verront un effet indirect et anticipé de la Charte européenne des droits fondamentaux qui ne fait pas de distinction entre les actes administratifs quant à la nécessité de leur motivation ; les plus réalistes y décèleront plus simplement la mise en œuvre tardive d’une recommandation du Conseil d’État formulée dans l’étude consacrée à la question en 1986  [46] .

Un défaut d’accessibilité et d’intelligibilité ?

29 Posée par le Conseil constitutionnel, l’exigence d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi est devenue un objectif qui prend rang parmi les référents du plus haut niveau  [47] . Il est vrai qu’il ne s’agit que d’un objectif et non d’un véritable droit et que le Conseil manie avec précaution cet instrument nouveau qui n’existait pas en tant que tel lorsque la loi de 1979 a été adoptée. Il n’empêche que l’on peut légitimement se demander si cette exigence n’est pas sérieusement malmenée par l’encadrement juridique de la motivation des actes administratifs tel qu’il résulte de cette loi, des textes complémentaires et de la jurisprudence afférente. Malgré les progrès enregistrés, notre dispositif « reste fondamentalement critiquable »  [48] , quel que soit le point de vue considéré.

Le périmètre incertain de la motivation

30 Indépendamment des problèmes d’interprétation inhérents aux formules législatives usitées, le texte de la loi de 1979 suscite interrogation sur un certain nombre de points.

31 Il y a tout d’abord plusieurs limites tenant à des considérations générales qui ne sont pas propres au cas français, que l’on retrouve aussi dans les dispositifs étrangers mais qui compliquent inévitablement la tache des administrés. La première limite concerne le respect de divers secrets, tels le secret médical  [49]  ou le secret de la défense nationale ; les décisions qui s’y rapportent n’ont pas à être motivées  [50]  ; la deuxième vise les actes administratifs pris en situation d’« urgence absolue »  [51]  et la troisième les décisions implicites de rejet  [52]  : ces deux derniers types de mesures sont dispensés de motivation mais l’intéressé peut obtenir communication des motifs dans de brefs délais ou à défaut saisir le juge à tout moment  [53] .

32 En revanche, le principe méthodologique appliqué consistant à procéder par la voie d’un énoncé limitatif est regrettable car il maintient en dehors du champ de la motivation obligatoire un grand nombre d’actes dérogatoires ou défavorables. Par exemple n’ont pas à être motivés : le refus de titulariser un stagiaire  [54] , les délibérations des jurys d’examen ou de concours  [55] , le refus de prendre une mesure de police  [56] , la suspension d’un fonctionnaire car il ne s’agit pas au sens jurisprudentiel d’une décision de sanction mais d’une mesure conservatoire  [57]  ou encore le rejet d’une candidature à un emploi de chef de service hospitalier  [58] .

L’inévitable pointillisme de la jurisprudence

33 La méthode adoptée par le législateur et consistant à énumérer de manière limitative les catégories de décisions astreintes à motivation renvoie, aux bons soins du juge, la nécessité d’opérer les distinctions nécessaires, qui ne peuvent être que fragiles et pragmatiques. Sur un plan général, il s’avère inévitable de préciser au cas par cas ce qu’est une décision individuelle par rapport à une mesure d’espèce (encore que certaines d’entre elles doivent être désormais « motivées » telles les déclarations d’utilité publique) ; il convient aussi – redoutable exercice ! – de déterminer ce qu’est une décision défavorable ; simple a priori , l’exercice se complique lorsque l’administration noue avec les administrés des relations que l’on peut qualifier de « triangulaires » car une décision peut être favorable au pétitionnaire mais défavorable pour un tiers  [59] . Par exemple, l’autorisation de licencier un salarié, délivrée sur demande de l’employeur, n’est pas une mesure défavorable et n’a donc pas à être motivée à ce titre ! La subtilité touche à son comble avec les inévitables revirements jurisprudentiels. Ainsi, alors qu’il avait été jugé que la destitution d’un haut fonctionnaire n’était pas soumise à motivation eu égard au caractère essentiellement révocable des fonctions occupées  [60]  il est estimé, vingt ans plus tard, que la décision de mettre fin aux fonctions d’un sous-préfet n’a pas à être motivée, même si ses fonctions n’ont pas un caractère essentiellement révocable  [61] .

34 Sur chacune des catégories énumérées par la loi, surgissent des situations délicates donnant prise à des jurisprudences complexes et/ou évolutives  [62] . Ainsi la restriction à l’exercice d’une liberté publique suppose que l’on puisse identifier en toute circonstance une telle atteinte alors que les libertés publiques ne font l’objet d’aucune liste « officielle ». Y figure certainement la liberté du commerce et de l’industrie, moins sûrement la liberté de recevoir un enseignement. Ainsi l’admission d’un enfant à l’école élémentaire avant l’âge de six ans ne constitue pas un droit mais une mesure exceptionnelle et la décision de refus ne porte pas atteinte à une liberté publique  [63]  ; il en va différemment du refus d’admission en classe préparatoire, en raison du caractère non exceptionnel du cursus organisé  [64] .

35 Par ailleurs, la notion de sanction est retenue dans son acception stricte. Ainsi la mutation d’office d’un agent public dans l’intérêt du service ne constitue pas une mesure disciplinaire et n’a pas à être motivée  [65]  ; il en va de même des notes attribuées aux fonctionnaires  [66] . Dans un ordre d’idées voisin, l’acte de dissolution d’une chambre des métiers ne constitue ni une sanction ni une restriction à une liberté : c’est une décision de tutelle « destinée à permettre à cette chambre de disposer à nouveau d’organes en état de l’administrer » ; elle n’a donc pas à être motivée  [67] .

36 En définitive, il s’avère que le Conseil d’État reste fermement attaché à l’état du droit antérieur et limite au maximum la portée de la nouvelle législation  [68] , ce que déplore majoritairement la doctrine  [69]  mais ce qui est conforme à l’idée que les exceptions à un principe, formulées par un texte législatif ou réglementaire, sont d’interprétation stricte. Deux exemples supplémentaires suffiront à illustrer ce point de vue. D’une part, il n’est pas rare que les tribunaux administratifs interprètent la loi dans un sens plus extensif que le Conseil d’État  [70]  ; d’autre part et ce qui est plus problématique la haute juridiction retient parfois une interprétation de la loi plus restrictive que sa teneur officielle. Ainsi en va-t-il en matière de police des étrangers. S’il est admis sans discussion que les mesures d’expulsion ou de reconduite à la frontière doivent être motivées, les refus de visa d’entrée sur le territoire national ont provoqué une divergence entre le Conseil d’État et le législateur. « Le juge administratif a estimé qu’ils n’entraient pas dans le champ de la loi de 1979, alors que le législateur, s’il a maintenu l’absence d’obligation, l’a fait [par dérogation aux dispositions de la loi de 1979], rédaction impliquant d’évidence qu’il estimait que la simple application de cette dernière loi obligeait à motiver les refus de visas »  [71] . À défaut d’établir un bilan exhaustif de cette jurisprudence, on ne peut que regretter son caractère complexe et timoré et souligner qu’il serait vain d’attendre, en l’état actuel de la jurisprudence, une initiative du Conseil d’État en vue de pallier l’insuffisance de la loi par l’édiction d’un principe général du droit, ainsi que le souhaitent certains auteurs  [72] . Pas davantage, on ne saurait espérer que l’exigence de motivation acquiert le statut d’une règle ou d’un principe de valeur constitutionnelle  [73] .

37 Il reste en conclusion à s’interroger sur les deux questions de fond qui traversent le thème débattu : l’une porte sur les raisons véritables de la position française ; l’autre concerne la pérennité de notre dispositif.

38 On ne saurait se contenter en effet d’arguments techniques  [74]  pour justifier la frilosité de notre système administratif en matière de motivation des actes ; il existe certainement une raison plus fondamentale touchant l’économie de notre dispositif, tant le divorce est consommé entre une doctrine majoritairement et de longue date hostile à ce particularisme national  [75]  et la position commune des pouvoirs publics et du Conseil d’État qui se satisfont manifestement de son maintien. L’hypothèse que l’on retiendra ici est la suivante : la réticente nationale à développer la motivation est liée à la conception que nous nous faisons de l’intérêt général car au fond faire part ou non des motifs d’une décision se ramène toujours à faire prévaloir une certaine idée de l’intérêt public. C’est en ce sens qu’il existe un lien plus étroit que l’on ne pouvait l’imaginer entre la motivation des actes et la démocratie administrative.

39 L’intérêt général a longtemps été conçu comme un intérêt spécifique de la société, distinct par son essence des intérêts privés qui s’y affrontent. C’est l’image d’un État détaché de la société et qui, dans une position dominante incarne un intérêt supérieur auquel chacun doit se soumettre. Cette représentation, qui correspond assez bien à l’idée de souveraineté nationale dans l’ordre constitutionnel, confère à l’administration le monopole de l’édiction de l’intérêt général et s’accommode parfaitement d’un régime allégé en termes de motivation des actes administratifs. Mais l’intérêt général est aujourd’hui sans doute plus modestement entendu comme la résultante d’une confrontation permanente entre une multitude d’intérêts contradictoires. Cette représentation plus en rapport avec l’idée de souveraineté populaire, confère à l’administration une autre posture : celle d’une instance d’arbitrage appelée à trancher au terme d’une procédure contradictoire, au cours de laquelle chacun a pu faire valoir ses positions. La motivation de l’acte administratif devient alors essentielle puisque les raisons qui ont déterminé l’autorité publique sont éminemment relatives et prêtent à discussion. Le point d’équilibre entre ces deux conceptions et que reflétait notre système de motivation est désormais remis en compte avec les progrès de la construction communautaire.

40 Car la Charte européenne des droits fondamentaux, ayant posé l’obligation de motivation des décisions de l’administration, ne restera certainement pas sans influence sur l’évolution du dispositif français  [76]  comme d’ailleurs celle des autres systèmes voisins. Dans un premier temps, elle pourrait entraîner un élargissement du champ de la motivation en attendant le renversement de la logique nationale et le ralliement au principe de motivation  [77] . Comme l’indique un auteur cette évolution sous influence pourrait être le fait direct du législateur ou bien résulter d’un revirement jurisprudentiel. Il sera en effet possible d’invoquer la Charte devant le juge national – dès lors que celle-ci aura une valeur juridique – dans une affaire où l’administration applique le droit communautaire. « Et on voit mal comment ce qui est valable pour le droit communautaire appliqué par l’administration française pourrait ne pas l’être pour la même administration appliquant le droit national »  [78] . Ce phénomène de mimétisme, dont il existe d’ailleurs de nombreuses manifestations, ne permet pas encore de déterminer le point où s’arrêtera le curseur entre les décisions soumises à motivation et celles qui ne le sont pas. Car, si l’article 41 de la Charte pose « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions » sans autre précision, nul ne prétend que toutes les décisions de l’administration européenne et des administrations nationales seront astreintes à un tel formalisme.

41 Mais le débat porte en méthode sur la manière d’opérer le partage. Sur ce point la mode française est loin de faire l’unanimité : un énoncé qui se veut limitatif et exhaustif, sans pour autant abroger la législation antérieure, comporte inévitablement des failles, des omissions ou des recoupements et méconnaît l’objectif de simplification du droit officiellement poursuivi. On ne saurait davantage, semble-t-il, dissocier les décisions à motiver selon qu’elles ont ou non un caractère réglementaire, d’autant que cette typologie n’est pas adoptée par tous les États. Même si un peu partout la motivation est principalement obligatoire pour certaines décisions individuelles, on ne peut exclure a priori la motivation de tous les actes réglementaires. Peut-être serait-il opportun d’étudier de plus près la solution allemande, résultat d’une approche jurisprudentielle donc pragmatique et liant au fond la motivation des actes à la protection des droits fondamentaux, ce qui nous ferait avancer sur la voie de la démocratie administrative...

Citer cet article

• AUTIN Jean-Louis.
• AUTIN, Jean-Louis.

https://doi.org/10.3917/rfap.137.0085

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Synthèse de l'offre

Localisation du lieu de travail, détails de l'offre, contact et modalités de candidature, travailleurs handicapés.

Conformément au principe d'égalité d'accès à l'emploi public, cet emploi est ouvert à tous les candidats remplissant les conditions statutaires requises, définies par le code général de la fonction publique. À titre dérogatoire, les candidats bénéficiant d'une reconnaissance de qualité de travailleur handicapé peuvent accéder à cet emploi par voie contractuelle.

Aide contextuelle

Improvements to the park continued throughout the 18 th and 19 th centuries. Catherine the Great, after leaving her own mark on the park, moved the court to Pushkin, but Peterhof once again became the official Imperial Residence in the reign of Nicholas I, who ordered the building of the modest Cottage Palace in 1826.

Like almost all St. Petersburg's suburban estates, Peterhof was ravaged by German troops during the Second World War. It was, however, one of the first to be resurrected and, thanks to the work of military engineers as well as over 1,000 volunteers, the Lower Park opened to the public in 1945 and the facades of the Grand Palace were restored in 1952. The name was also de-Germanicized in 1944, becoming Petrodvorets, the name under which the surrounding town is still known. The palace and park are once again known as Peterhof.

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Saint-Petersburg Pasteur Institute

The history of the Saint-Petersburg Pasteur Institute dates back to 1908, when the first serodiagnostic and bacteriological laboratory was set up on the Bolshoi Prospekt of Petrogradskaya; officially becoming the Institut Pasteur in St. Petersburg on May 5, 1923, in commemoration of the 100 th  birth anniversary of Louis Pasteur.

The Saint-Petersburg Pasteur Institute conducts a wide range of infection studies, with a permanent relationship with practical work and an integrated approach in the methodology: the ability to solve all scientific problems by one’s own means; from the detection of the etiological agent to the creation of vaccines and sera.

In the 1920’s, the Saint-Petersburg Pasteur Institute began to produce vaccines against rabies, smallpox, typhoid fever, cholera and diphtheria as well as sera for treatment of dangerous infections. In addition, the institute participated actively in the development and implementation of international and national programs for poliomyelitis and measles eradication.

The Institute establishes and operates national and regional reference centers for monitoring enteric fever, Yersinia infections, viral hepatitis, HIV and AIDS and rickettsia diseases and also updates and further develops its methods of collaboration with public health institutions.

Currently, the Saint-Petersburg Pasteur Institute is conducting fundamental and applied research in the field of epidemiology, microbiology and biotechnology in order to ensure the sanitary and epidemiological well-being of the population of the country.

For more information, visit the Saint-Petersburg Pasteur Institute official website .

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Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux

Accueil Numéros 17 La motivation des actes administr... Droit français La motivation des actes administr...

La motivation des actes administratifs locaux : entre protection de l’administré et intérêt public local

Le droit administratif français ne soumet pas toujours les personnes publiques et parmi elles les collectivités territoriales à une motivation obligatoire de leurs actes administratifs. Cette règle de forme demeure sélective comme pour l’ensemble des collectivités publiques et concerne principalement les décisions défavorables énumérées par l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) issu de la loi du 11 juillet 1979. À ce titre, sont concernés des champs d’intervention particulièrement signifiants pour les collectivités dans des domaines clés de leur activité comme la police, l’urbanisme, ou le pouvoir de sanction. Mais des dispositions spécifiques existent également dont les enjeux renvoient à la libre administration des collectivités et à la détermination de l’intérêt public local. Cette recherche d’équilibre trouve par exemple une traduction dans le développement de la motivation par référence, qui satisfait à la nécessité de transparence et de démocratie locale sans renforcer le risque contentieux.

French administrative law does not always subject public persons, including local authorities, to a mandatory statement of reasons for their administrative acts. As for all public bodies, this procedural rule remains selective and mainly relates to the adverse decisions listed by the article L. 211-2 of the Code of the Relations between the Public and the Administration (CRPA) codifying the Act of December 11 th , 1979. As such, there are areas of intervention that are particularly significant for local authorities in key areas of their activity such as the police, urban planning or the power to impose sanctions. But specific provisions also exist, to address issues relating to the free administration of local public bodies and the determination of local public interest. This search for balance is reflected, for example, in the development of the statement of reasons by reference, which satisfies the need for transparency and local democracy without increasing the risk of litigation.

Texte intégral

• 1 Cette codification intervient conformément à l’article 3 de la loi du 12 novembre 2013 habilitant l (...)

1 À l’heure de la transparence numérique dans un cadre supranational, les collectivités territoriales doivent de plus en plus justifier leurs décisions, tant sur le fond que dans la forme. Traditionnellement pourtant, les décisions de l’administration ne sont soumises qu’à de rares conditions de forme. La motivation de certains actes administratifs en fait partie et les collectivités territoriales n’échappent pas aux règles générales définies en la matière. Le principe de la motivation de certaines décisions administratives est posé dans l’article 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui a opéré une codification à droit constant 1 , et reprend sur ce point la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.

2 CE, sect., 26 janvier 1973, Ministre de la Justice c. Sieur Lang , nº 87890, Recueil Lebon , p. 72.

2 Les articles L. 211-2 et L. 211-3 du Code réitèrent le principe de la motivation facultative, à l’exception de certaines catégories d’actes administratifs scrupuleusement énumérées, conservant ainsi une tradition française rétive à la généralisation de la motivation. À la suite du Conseil d’État 2 , le Conseil constitutionnel reconnaît l’absence de caractère obligatoire de la motivation, en précisant

3 CC, déc. nº 2004-497 DC du 1 er  juillet 2004, cons. 14. […] que les règles et principes de valeur constitutionnelle n’imposent pas par eux-mêmes aux autorités administratives de motiver leurs décisions dès lors qu’elles ne prononcent pas une sanction ayant le caractère d’une punition 3 .

3 Avec pragmatisme, la doctrine avait fourni dès l’adoption de la loi du 11 juillet 1979 des explications pertinentes à ce choix français soulignant qu’à l’évidence, l’obligation de motivation ne saurait affecter l’ensemble des actes administratifs, non seulement parce que la procédure administrative s’en trouverait ralentie mais aussi parce qu’il était important

4 CE, Ass., 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille Frêt , nº 74877, 75123, concl. M. Gentot, Recu (...) […] de ne pas enserrer l’activité administrative dans un carcan d’obligations trop strictes, de ne pas alourdir la procédure d’élaboration des décisions, de ne pas multiplier les occasions d’annulation pour vice de forme 4 .

4 Une autre raison justifiant la sélectivité du principe de motivation pourrait résider dans la spécificité de la conception française de l’intérêt général, traditionnellement en surplomb des intérêts particuliers antagonistes et dont la définition incombe aux gouvernants. Or, à la faveur notamment d’une désacralisation visible de l’action publique et d’une exigence croissante de transparence, singulièrement valorisée par le droit européen, les modalités de définition de l’intérêt général évoluent, tenant parfois de la collision des intérêts particuliers, accentuant le nécessaire arbitrage d’administrateurs contraints d’assortir leurs décisions de justifications de plus en plus pointilleuses. Les rédacteurs de la loi de 1979 en étaient déjà conscients lorsqu’ils affirmaient dans l’exposé des motifs de la loi :

Les Français exigent maintenant de connaître les raisons des mesures prises à leur égard. Ils y voient le symbole d’un nouveau type de rapports entre l’État et eux, le moyen d’exercer un contrôle plus précis sur les actes administratifs, la promesse de réflexions plus attentives de l’administration au moment où elle prend des décisions qui leur sont opposables.

• 5 A. Fitte-Duval, « La théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action publique ? », L’actualit (...)

5 L’impartialité n’est pas seulement éthique des juges, elle s’impose de plus en plus à l’action publique en général et à l’administration de plus en plus concernée par une théorie des apparences 5 qui va bien au-delà de sa source première, l’action du juge. Tous les actes administratifs reposent sur des motifs et l’absence de pertinence de ces motifs en droit ou en fait porte atteinte à la légalité interne de l’acte, entaché d’erreur de droit ou de fait. Ainsi, la cause est entendue, la motivation des actes administratifs est une obligation formelle, de celles qui peuvent être corrigées dès lors que

6 CE, sect., 23 mars 1956, Dame Veuve Ginestet , nº 3587, concl. J. Kahn. […] l’illégalité externe [peut être définie] comme celle qui, une fois constatée, laisse intacte la faculté, pour l’administration, de refaire l’acte sans violer la chose jugée par le juge de l’excès de pouvoir. Au contraire, l’annulation pour illégalité interne peut être comprise comme celle qui, sauf exception, interdit à l’administration de reprendre la même décision 6 .

6 Néanmoins l’extension du principe de motivation résulte bien d’un mouvement de fond qui, loin de se limiter à une exigence technique, contribue à l’idée d’une démocratie administrative, laquelle suppose notamment que les droits procéduraux des administrés se rapprochent de véritables « droits-créances ». Pour autant, ni la Convention européenne ni la Charte des droits fondamentaux, qui prévoient expressément des garanties procédurales et d’impartialité, ne font obligation aux États parties de motiver toutes leurs décisions. Certes, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales prévoit l’obligation de motivation pour les décisions qui entrent dans le champ de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et le droit au procès équitable se nourrit partiellement mais inéluctablement de cette exigence, ce que la doctrine explique volontiers par le fait que plus l’administré est en mesure de connaître les motifs des décisions le concernant, plus il aura de possibilités de contester efficacement l’acte litigieux, et donc d’exercer son droit au recours.

7 Par ailleurs, certains textes du droit de l’Union prévoient la motivation des actes administratifs des États membres dans un domaine particulier et l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne mentionne « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions ». Même si cette dernière disposition ne vise que les institutions de l’Union, un tel parti pris textuel ne saurait être sans incidence sur le droit des États membres, clairement incités par là même à suivre l’exemple de la « bonne administration ».

• 7 Voir par exemple I. Papadamaki, « L’obligation de motivation en droit administratif français sous l (...)

8 La France n’est pas tout à fait seule à avoir fait le choix de la sélectivité des décisions administratives soumises à l’obligation de motivation, mais la solution d’une contrainte légale et générale de motivation des actes de l’administration semble prédominer aujourd’hui au sein des pays européens 7 tandis qu’en France, il faut bien le constater, la motivation dans les décisions administratives prend une place croissante.

• 8 La loi n’a connu que deux modifications depuis son adoption : la première, avec la loi nº 86-76 du (...)

9 Ce processus d’extension, identifiable avant même que la loi du 11 juillet 1979 n’ait été modifiée, s’inscrit également très nettement dans l’action locale 8 . Si la motivation des actes administratifs locaux ne revêt pas davantage le caractère d’une obligation générale, les sources qui mettent à la charge des collectivités une obligation de motivation se multiplient. Le Conseil constitutionnel a jugé que seul le législateur pouvait instaurer, dans le cas des collectivités territoriales, l’obligation de motiver les décisions, cette obligation touchant aux principes fondamentaux de la libre administration de ces collectivités. Le principe de libre administration ayant pour corollaire le contrôle de légalité, la question de la motivation des décisions locales se révèle étroitement dépendante d’un arbitrage convoquant libre administration, contrôle de légalité, intérêt local et intérêt de l’administré.

10 Si la motivation de la plupart des décisions locales relève de l’obligation générale posée par la loi de 1979, d’autres obligations de motiver particulières sont instituées par des sources spéciales. Le droit des collectivités territoriales est en effet un lieu de rencontre entre les règles spécifiques créées pour les collectivités et les normes générales qui s’appliquent à elles. Ainsi, il n’est pas tout entier contenu dans le Code général des collectivités territoriales et les collectivités doivent aussi tenir compte de prescriptions contenues dans d’autres textes, comme le Code de l’urbanisme ou celui des marchés publics, ou le statut de la fonction publique. L’encadrement de la procédure administrative non contentieuse applicable dans les collectivités territoriales requiert notamment l’application combinée du CRPA et du Code général des collectivités territoriales même si les domaines de ces deux codes demeurent distincts.

• 9 CE, Ass., 5 novembre 2004, Union des organisations de fonctionnaires et assimilés, groupe des dix s (...)

11 L’énumération des décisions concernées par l’obligation de motivation désormais énoncée par l’article L. 211-2 du CRPA s’applique sans restriction aux relations des collectivités avec leurs administrés. La motivation, lorsqu’elle est obligatoire, participe de la régularité de la décision administrative et relève du contrôle de sa légalité externe ; aussi le juge reconnaît-il la pertinence d’une « obligation de motivation en la forme » 9 .

• 10 CE, 12 mai 1989, Ministre des départements et territoires d’outre-mer c. Piermont , nº 85852, JurisD (...)
• 11 CC, déc. nº 2014-4 LOM du 19 septembre 2014, Motivation des actes administratifs en Polynésie franç (...)

12 Le principe du caractère facultatif de la motivation se traduit notamment par l’affirmation traditionnelle selon laquelle il n’y a « pas de motivation sans texte » : le Conseil d’État avait ainsi conclu à l’absence d’obligation de motiver les actes de police en Polynésie, faute que la loi du 11 juillet 1979 y ait été rendue applicable 10 . Le Conseil constitutionnel a, en revanche, plus récemment jugé que les règles relatives à la motivation des actes administratifs relèvent des droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration – et qu’en tant qu’elle porte sur les actes administratifs des administrations de l’État et des communes ou de leurs établissements publics, la loi du 11 juillet 1979 est applicable de plein droit en Polynésie française sans qu’il soit nécessaire qu’une disposition législative le précise 11 .

• 12 Voir, sur la question de la généralisation, O. Gabarda, « Vers la généralisation de la motivation o (...)

13 Mais la motivation n’est pas qu’exigence formelle. Outre l’étroite corrélation qui existe entre l’exigence de motivation et le contrôle juridictionnel des motifs de l’acte, la motivation, en facilitant l’information de l’administré, garantit également la qualité de l’échange entre l’administrateur et celui-ci, assoit la légitimité des décisions administratives et participe de la transparence et de la démocratie administrative. Plus que jamais, le droit de « demander compte à tout agent public de son administration » énoncé par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 prend tout son sens. Il devient de plus en plus difficile de ne voir dans la motivation qu’une simple modalité technique facilitant la relation administrative et d’en occulter la contribution à une forme de démocratie administrative. L’influence des textes européens et, partant, des institutions européennes, met en lumière la diversité des fonctions de la motivation, qui participe à la protection des droits fondamentaux des administrés. Elle suggère également le réexamen d’une solution bâtarde y compris dans les collectivités, qui est celle d’une motivation facultative assortie de dérogations multiples 12 .

14 Ainsi, la protection de l’administré local justifie a priori le périmètre d’une motivation obligatoire sélective (I) mais les exigences de motivation prévues par les textes spéciaux fragilisent un principe également malmené par la spécificité des enjeux locaux (II).

I. La protection de l’administré local au cœur d’une motivation sélective

15 L’exigence de transparence croissante conduit aussi dans la sphère décisionnelle locale à multiplier les hypothèses de motivation obligatoire sans remettre en question le principe d’une énumération limitative posé par le législateur.

16 Dès lors que le juge dans le cadre de l’instruction a toujours les moyens de contraindre l’administration à lui communiquer les motifs de son intervention, le principal bénéficiaire de la motivation obligatoire est l’administré-citoyen, et le citoyen local doit bénéficier d’une protection équivalente à celle accordée au national. La protection se concentre sur les actes défavorables (A) ce qui limite la portée de l’obligation (B).

A. Une motivation centrée sur les décisions défavorables

13 F. Colin, « L’acte administratif défavorable », Revue du droit public , 2018, p. 713  sq .

17 La pièce maîtresse du dispositif de motivation protecteur réside comme pour l’ensemble des collectivités publiques dans la contrainte issue de la loi du 11 juillet 1979 et codifiée à l’article L. 211-2 du CRPA qui énumère les décisions concernées par l’obligation. L’essentiel des décisions qui font l’objet d’une motivation sélective sont des décisions défavorables 13 , même si l’article 211-3 exige également la motivation des décisions individuelles qui dérogent aux lois et règlements.

18 La circulaire du 2 juin 1992 relative à l’application aux collectivités territoriales de la loi nº 79-587 du 11 juillet 1979 souligne la nécessité d’informer les élus au sujet des obligations qui leur incombent à cet égard et fournit, en annexe, à titre indicatif, une liste des décisions de compétence territoriale qui paraissent devoir être motivées.

19 Nombreuses sont les décisions des collectivités locales qui entrent dans l’une des catégories de décisions défavorables limitativement énumérées par le Code dans cet article et la jurisprudence administrative fournit pour chacune des catégories d’actes envisagées des illustrations de la contrainte de motivation subie par les collectivités territoriales au titre des catégories énumérées.

• 14 Art. L. 211-2 : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des m (...)

20 La liste initiale prévue par la loi de 1979 étant principalement constituée par des actes qui se définissent par leur caractère individuel et défavorable, il convient de préciser cette exigence. Alors qu’il suffit qu’un acte ne présente pas le caractère d’une décision individuelle pour que les dispositions de la loi ne lui soient pas applicables, le législateur énumère précisément les sept catégories de décisions défavorables qui doivent faire l’objet d’une motivation obligatoire 14 . Celles-ci renvoient à des champs d’intervention particulièrement signifiants pour les collectivités dans des domaines clés de leur activité que l’on ne saurait ici aborder de manière exhaustive. Nous nous bornerons à en évoquer quelques illustrations fortes, qui parfois relèvent de plusieurs rubriques de l’article L. 211-2, non sans avoir rappelé que la maîtrise du sol, les sanctions disciplinaires dans la fonction publique, les décisions d’internement dans un hôpital psychiatrique, les mesures de police font partie des hypothèses historiques de motivation (antérieures à la loi de 1979). Si, sur le plan général, l’évolution des règles de transparence et de la communication entre l’administration et les citoyens a contribué à combler partiellement l’écart entre l’administration et les usagers, la proximité et la personnalisation sont des caractères structurels des relations entre l’administré et les collectivités, ce qui rend encore plus nécessaire le recours à la motivation des décisions défavorables. Leur énumération se révèle en effet signifiante pour les collectivités.

21 Aux termes de l’article L. 211-2, sont concernées en premier lieu les décisions « qui restreignent l’exercice des libertés publiques ou […] constituent une mesure de police ».

15 CE, 31 mars 1989, Ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation et Lambert , nº 69547.

16 CE, 5 décembre 1984, S té  Émeraude Show , nº 49448.

• 17 CE, 13 février 1985, Bouamine , Droit administratif , 1985, comm. 116 ; CE, 26 novembre 2012, nº 3445 (...)

18 CE, 29 décembre 1995, M lle  Cabrera , nº 147685.

22 La fonction de police des maires fournit de nombreuses illustrations de cette première catégorie, qu’il s’agisse de la police générale, ou même des polices spéciales qui contribuent l’une et l’autre à l’ouverture d’un champ essentiel de l’action municipale. Les décisions administratives individuelles de police ayant un caractère défavorable entrent, par l’effet de l’article L. 211-2, dans le cadre des actes soumis à une obligation de motivation (en dehors des cas d’urgence absolue ou des décisions implicites, par exemple un refus implicite d’autorisation de police). À titre d’illustration, l’arrêté d’un maire ordonnant, sur le fondement de l’article L. 344 du Code de la santé publique, l’internement provisoire d’une personne atteinte d’aliénation mentale doit être motivé 15 . Le refus d’autorisation d’un spectacle 16 , la fermeture d’un restaurant ou d’un débit de boissons 17 sont autant de mesures qui appellent une motivation en application de cette première catégorie de décisions défavorables recensée par l’article 1 er de la loi de 1979. Le maire n’est d’ailleurs pas la seule autorité locale disposant d’un pouvoir de police : ainsi, l’arrêté d’un président de conseil général prescrivant la fermeture d’un établissement d’hébergement de personnes âgées doit aussi faire l’objet d’une motivation 18 .

23 En second lieu, l’article 211-2 évoque les décisions qui infligent une sanction.

• 19 CAA Douai, 3 e  ch., formation à 3 (bis), 29 avril 2014, Commune de Verneuil-en-Halatte , nº 13DA01516

24 En matière de sanctions, les collectivités peuvent notamment être confrontées à celles qui touchent à l’agent, à l’usager ou au cocontractant. La sanction garantit le respect des droits de la défense et permet un contrôle de proportionnalité de la sanction à la faute. La gestion des agents publics fournit de nombreuses applications de la notion de décisions défavorables, au regard du pouvoir de sanction, en particulier dans l’utilisation du pouvoir disciplinaire. La sanction disciplinaire prononcée à l’encontre d’un agent public doit être motivée, et cette motivation doit être précise. Ainsi, un arrêté prononçant la révocation d’un fonctionnaire territorial à compter du 15 avril 2011 se bornant à mentionner qu’il est reproché à ce dernier d’« avoir manqué à l’obligation de dignité et de respect des agents », sans autre précision sur les circonstances de fait l’ayant motivé, ne satisfait pas à l’obligation de motivation prévue par les dispositions précitées, et cela, en dépit de la circonstance que l’agent a eu communication de l’avis du conseil de discipline, auquel l’arrêté se réfère sans toutefois le joindre 19 .

20 CE, 3 mai 1993, M. Michel X. , nº 119805 et 119806.

25 La gestion de carrière des agents publics révèle aussi un vivier important de décisions défavorables au titre des décisions qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ». Ainsi la motivation est obligatoire dans le cas d’une décision de fin de détachement sur emploi fonctionnel dans la fonction publique territoriale 20 . Le droit de la fonction publique locale peut d’ailleurs en la matière se révéler subtilement différent de celui de la fonction publique d’État. Ainsi, la collectivité territoriale de Corse ayant mis fin aux fonctions de directeur de l’agence de tourisme de la Corse s’est vue rappeler par la cour administrative d’appel de Marseille

21 CAA Marseille, 17 octobre 2013, M. Charavin , nº 12MA03684. […] que si une décision mettant fin aux fonctions d’un agent occupant un emploi à la discrétion du gouvernement n’a pas à être motivée […] le régime des emplois à la décision du gouvernement, fondé en dernier lieu sur les dispositions de l’article 25 de la loi nº 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État et non reprises par la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, n’est susceptible de s’appliquer qu’à des agents employés par l’État ou des établissements publics qui en relèvent 21

et donc ne permet pas d’écarter l’exigence de motivation dans ce cas de licenciement.

• 22 CAA Bordeaux, 28 septembre 2017, M me  B et SARL Le Bikin , nº 15BX02360, 15BX02657 ; CAA Bordeaux, 15 (...)

26 Sont également des décisions défavorables, celles qui « subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». La décision rejetant une demande présentée en vue d’obtenir une autorisation d’occupation du domaine public constitue un refus d’autorisation au sens des dispositions de l’article 1 er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, désormais codifié à l’article L. 211-2,7° du CRPA 22 .

23 Voir CE, 7 mai 2012, Commune de Roissy-en-France , nº 346613, tables du Recueil Lebon , p. 542.

27 La catégorie des décisions qui « refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir » trouve aussi des applications, par exemple en droit de la fonction publique : le refus de réintégration d’un fonctionnaire territorial dans son administration à l’issue d’une disponibilité prononcée d’office à l’expiration des droits statutaires à congés de maladie 23 . Il appartient au juge d’identifier l’avantage constitutif d’un droit, comme le montre l’exemple suivant, l’article L. 5142-1 du Code général de la propriété des personnes publiques disposant que :

Dans le département de la Guyane, les immeubles domaniaux compris dans un plan d’occupation des sols opposable aux tiers, un plan d’urbanisme approuvé ou un document d’urbanisme en tenant lieu, peuvent faire l’objet : […] 3° De cessions gratuites aux collectivités territoriales […] en vue de constituer sur le territoire d’une commune des réserves foncières dans les conditions fixées aux articles L. 221-1 et L. 221-2 du code de l’urbanisme […].

24 CE, 24 octobre 2014, M me  A. B. c. commune de Remire-Montjoly , nº 366966, tables du Recueil Lebon .

Le Conseil d’État a jugé néanmoins que la cession par l’État d’une parcelle de son domaine privé n’est pas un droit pour celui qui en fait la demande et qu’une décision de refus de cession d’une telle parcelle n’est pas au nombre des décisions qui doivent être motivées en application de cet article 24 .

25 CE, 10 mai 1996, Ville de Paris , nº 136258, tables du Recueil Lebon , p. 682.

26 CE, 23 décembre 2011, M me  Yvette A. , nº 329016.

28 Les décisions qui « refusent une autorisation » sont sans doute celles qui offrent le plus de diversité dans des domaines éclectiques : en droit des services publics, le refus d’inscription d’un enfant dans une école communale constitue bien un refus d’autorisation 25 . Dans le domaine de la fonction publique, la décision par laquelle la commune refuse de faire droit à une demande de maintien en activité présentée en application de l’article 1.1 de la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d’âge dans la fonction publique et le secteur public (qui permet dans certaines conditions ce maintien) doit être regardée comme un refus d’autorisation, au sens de l’article 1 er de la loi du 11 juillet 1979 26 .

27 CAA Marseille, 2 mai 2013, M me  Lang , nº 11MA0086.

29 En matière d’urbanisme, le certificat d’urbanisme négatif doit être motivé aux termes de l’article R. 410-14 du Code de l’urbanisme et il sera illégal s’il n’indique pas notamment les dispositions d’urbanisme, les limitations administratives et la liste des participations applicable 27 .

28 CE, 27 janvier 2011, Commune de Ramatuelle , nº 338285, tables du Recueil Lebon .

30 En revanche, la décision de rejet d’une candidature dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat portant délégation de service public ne constitue pas le refus d’une autorisation au sens des dispositions de l’article 1 er de la loi du 11 juillet 1979 et n’entre dans aucune autre catégorie de décision administrative devant faire l’objet d’une motivation en application de ces dispositions 28 .

• 29 L’institution du recours préalable obligatoire permet à l’autorité compétente de préciser la positi (...)

31 L’article L. 211-2 ajoute aux décisions défavorables précédemment annoncées deux autres hypothèses de motivation. L’une qui relevait de l’article 2 de la loi de 1979 porte sur les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement : le droit administratif local connaît surtout de ces décisions dans le domaine de l’urbanisme. L’autre hypothèse désigne les décisions qui rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux (RAPO) 29  : elles concernent notamment le domaine de la fonction publique, de l’urbanisme ou de l’aide sociale. On observe que les cas dans lesquels un recours administratif préalable est obligatoire concernent de plus en plus d’actes défavorables.

32 Ce tour d’horizon permet d’évaluer, sans souci d’exhaustivité, la diversité des décisions locales défavorables au sens de l’article 211-2. Leur portée et leurs limites doivent cependant être précisées.

B. Portée et limites de la définition retenue

33 En préalable, on observera que la méthode de délimitation des actes à motiver est sujette à discussion. Dès lors, en effet, que le législateur énumère de manière exhaustive des catégories, il prend le risque d’en oublier certaines. L’exemple de la discrimination est sur ce point édifiant : la loi nº 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations a fait le choix elle aussi (comme la loi nº 79-587 du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs en son temps) d’établir une liste limitative des cas de discrimination. Et ce choix a conduit à une réécriture régulière du texte afin d’appréhender au plus juste les motifs de discrimination, ce qui induit une forme d’insécurité.

34 Même si l’énumération des décisions défavorables a peu évolué dans le temps, elle n’est pas pleinement satisfaisante. Certes, il était nécessaire de délimiter le champ des décisions défavorables, par essence complexe. Mais, outre le fait que l’énumération des actes défavorables ne suffit pas à lever toutes les incertitudes, puisqu’elle peut générer aussi des problèmes de définition internes à chaque rubrique, elle se révèle à l’usage discriminante, soit en raison de la prise en considération du seul destinataire (1), soit en raison de la nature des actes (2), soit en raison du pouvoir de l’administration (3).

1. La prise en considération du seul destinataire

35 Le caractère défavorable d’une décision s’évalue au regard des seules personnes physiques ou morales qui sont concernées par elle. Il ne suffit pas en effet que la décision occasionne un désagrément (éventuellement à d’autres personnes comme c’est le cas en ce qui concerne la demande d’une commune de se retirer d’un syndicat intercommunal) ou que l’agrément obtenu soit moins important que souhaité (exemple d’une décision accordant un permis de construire, même s’il est assorti de prescriptions spéciales).

36 Enfin, les décisions défavorables emportent des effets variables et parfois mitigés. Contraire aux intérêts de son destinataire, l’acte administratif défavorable peut à l’inverse profiter à des tiers, s’ils en tirent des avantages. Tel est le cas du refus d’une mesure de promotion dans la fonction publique qui peut bénéficier à un autre agent. En tout état de cause, il n’est pas rare qu’un acte administratif ait un double visage, et qu’il puisse en réalité être pour partie favorable et pour partie défavorable, déjà à son destinataire et a fortiori s’il existe des intérêts tiers.

2. Les exclusions liées à la nature des actes

30 CE, 26 janvier 1968, S té  Maison Genestal , nº 69765, Recueil Lebon , p. 62, concl. Bertrand.

37 Règle de forme, la motivation doit être écrite et reposer sur les considérations de fait et de droit qui fondent la décision. Les décisions implicites sont de ce fait, par leur nature même, dispensées de motivation. Sur demande de l’administré, la motivation devra lui en être communiquée dans le délai d’un mois. Le Conseil d’État refuse les formulations stéréotypées 30 . Cette exigence doit notamment permettre d’écarter les décisions arbitraires ou discriminatoires.

• 31 CE, 18 octobre 1991, Rouquette , nº 56635, Recueil Lebon , p. 340 ; La semaine juridique, édition gén (...)

38 Certaines décisions de refus ou de rejet ne correspondent à aucune des hypothèses énoncées. Le juge doit parfois le constater : à titre d’exemple, le refus d’un maire de laisser un député accéder à des services municipaux non ouverts au public 31 ne porte pas atteinte à l’exercice d’une liberté publique et n’a donc pas à être motivé.

32 CE, 25 novembre 2009, Commune de Mer , nº 310208.

33 CE, 9 novembre 1983, Lainé , nº 40101.

39 L’acte réglementaire, à caractère général et impersonnel, est par nature un acte qui ne peut pas être qualifié d’acte défavorable au sens de l’article 211-2 puisqu’appliqué indifféremment à un ensemble de destinataires potentiels. À ce titre, la délibération d’un conseil municipal décidant la cession d’un ensemble immobilier appartenant à son domaine privé, à deux associations culturelle et socioculturelle 32 , tout comme la délibération d’un conseil municipal créant un emploi, en l’espèce, d’ouvrier d’entretien de la voie publique 33 , ne constituent pas des décisions défavorables.

• 34 CE, 21 mars 2001, Syndicat lutte pénitentiaire Union régionale Antilles-Guyane , Recueil Lebon , p. 1 (...)

40 La loi écarte de son champ d’application les actes collectifs et, par exemple, le refus d’établir un tableau d’avancement considéré comme « un acte collectif composé de plusieurs décisions à caractère individuel » n’est pas soumis à motivation au titre de la loi du 11 juillet 1979 34 .

41 Les actes sui generis ne sont pas davantage soumis à l’obligation prévue par la loi de 1979 : tel est le cas des déclarations d’expropriation d’utilité publique (dont on verra qu’elles relèvent en réalité d’une autre forme de motivation).

42 Insusceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, en raison de leur caractère non décisoire, les mesures d’ordre intérieur, dès lors qu’elles ne traduisent aucune discrimination, ne sont pas considérées comme défavorables en dépit des conséquences désavantageuses pour leur destinataire : ces mesures

35 CE, 1 er février 2017, M me  A. B. , nº 396810. […] tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu’ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu’ils tiennent de leur statut ou à l’exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n’emportent perte de responsabilités ou de rémunération […] ; le recours contre de telles mesures, à moins qu’elles ne traduisent une discrimination, est irrecevable 35 .

3. Les exclusions liées à la reconnaissance d’un pouvoir étendu à l’administration

36 CE, 22 juin 1992, de Lartigue , nº 122085, tables du Recueil Lebon , p. 679.

37 CE, 22 novembre 1985, Bertin , tables du Recueil Lebon , p. 566.

43 En dépit de la richesse de l’énumération des décisions défavorables, certaines décisions perçues comme défavorables par leurs destinataires demeurent exclues du champ défini par l’article L. 211-2 du CRPA, faute de pouvoir les rattacher à une des hypothèses prévues. Il en est ainsi des décisions discrétionnaires, qui laissent une marge d’appréciation importante à leur auteur comme les délibérations d’un jury de concours ou d’examen 36 ou les notes attribuées aux candidats à un concours 37 .

44 La reconnaissance de l’acte défavorable au sens de l’article 211-2 se trouve également exclue du fait de la précarité de la situation du destinataire dans l’incapacité de se prévaloir d’un acte créateur de droits. Le licenciement du stagiaire en fin de stage n’impose pas de motivation, faute pour l’agent concerné de bénéficier d’un droit à la titularisation. En revanche, la nécessité de protéger un secret ou un intérêt protégé se retrouve plus rarement dans le cadre de l’action locale, certes assujettie au respect du secret des personnes mais moins soumise au secret qui protège la défense ou la sécurité.

45 L’article L. 211-1 permet de soumettre à l’obligation de motivation une part importante de l’activité des collectivités, mais ne régit pas ou seulement partiellement les actes pris dans certains secteurs qui présentent des enjeux spécifiques pour leur liberté d’action. Aussi, le législateur a-t-il également fait de la motivation, tant à travers la diversification des textes que des formes, un outil de vigilance concernant l’action locale. Dès lors, le principe de la motivation sélective s’avère contrarié par les enjeux locaux.

II. La motivation sélective, contrariée par la spécificité des enjeux locaux

46 Comme cela a pu déjà être souligné, les lois générales de procédure administrative, et, en leur sein, les dispositions du CRPA issues de la loi de 1979 s’appliquent aux administrations locales, en principe, mais doivent prendre en compte les spécificités et les enjeux propres de celles-ci. Le cadre étroit d’une motivation sélective retenu par le législateur dans la loi du 11 juillet 1979 craque sous l’impulsion de sources de plus en plus diversifiées de l’obligation de motivation (A), qui témoignent d’une ambivalence des enjeux liés à la libre administration des collectivités et à la détermination de l’intérêt public local (B).

A. La diversification des sources, facteur d’élargissement de l’obligation de motivation

47 La relation entre des sources différentes d’obligation de motivation peut être complexe.

1. L’articulation des différentes règles de motivation

48 Les règles spécifiques aux collectivités peuvent être prévues par des textes généraux. Ainsi le Code général des collectivités territoriales prévoit-il plusieurs hypothèses de motivation d’actes administratifs locaux. Mais, des textes spéciaux interviennent également dans des domaines qui ne sont pas – ou seulement partiellement – abordés par le CRPA, tels que l’urbanisme, la passation des contrats, la maîtrise des sols, qui renvoient à la diversité des compétences locales.

38 CE, 31 mars 2017, M me  B. , nº 395624.

49 Ces règles de motivation peuvent être liées à l’article 211-2 du CRPA, ou relever de sources autonomes. À titre d’illustration de la concordance du texte général et spécial, par exemple, la suspension de l’agrément d’un assistant maternel ou familial constitue une mesure de police administrative prise dans l’intérêt des enfants accueillis par le président du conseil départemental. Elle doit être motivée en vertu des dispositions spéciales de l’article L. 421-6 du Code de l’action sociale et des familles, mais n’en relève pas moins du champ d’application de l’article 1 er de la loi nº 79-587 du 11 juillet 1979, désormais codifié à l’article L. 211-2 du CRPA 38 .

39 CE, 16 novembre 2009, Région Réunion , nº 307620.

• 40 TA Paris, 18 juin 2004, Association Environnement XV e , association Orbital et autres , L’actualité j (...)

50 D’autres textes prévoient, en revanche, des obligations spéciales de motivation à la charge des collectivités qui ne sont pas tenues de respecter les critères fixés par le CRPA. Ainsi, par exemple, le Code des marchés publics (article 83) prévoit-il que le rejet de l’offre d’un candidat évincé doit être communiqué en en indiquant les motifs 39 . De même, la déclaration de projet d’intérêt général est une décision non réglementaire qui échappe à la loi de 1979, elle n’en doit pas moins être motivée au titre de l’article L. 126-1 du Code de l’environnement 40 .

51 La tendance, qui n’a fait que croître à la faveur de la diversification statutaire des collectivités et groupements territoriaux, peut être illustrée par un double mouvement : l’élargissement de la motivation à certains actes réglementaires, d’une part, et le développement de la motivation par référence, d’autre part.

2. L’élargissement de la motivation à certains actes réglementaires

52 En principe, les collectivités territoriales n’ont pas à motiver les actes réglementaires. Il en va différemment si un texte spécial le prévoit. Tel est le cas des articles L. 2213-2 à L. 2213-5 du Code général des collectivités territoriales en matière de police de la circulation et singulièrement en matière de circulation et de stationnement sur les voies publiques. Les articles L. 2213-2 à L. 2213-5 énoncent différentes interdictions et restrictions soumises à l’obligation de motivation : interdiction d’accès de certaines voies à certaines heures ou à certains véhicules, réglementation du stationnement ou du transport de marchandises. Les actes réglementaires pris par le maire sur ce fondement doivent comporter l’exposé des motifs de fait qui ont conduit le maire à adopter sa réglementation et sa base juridique. L’absence de telles précisions conduit le Conseil d’État à annuler l’arrêté :

41 CE, 8 juillet 1994, Association des loueurs de scooters saintois , nº 132295, inédit au Recueil Lebo (...) Considérant […] que pour motiver son arrêté du 21 mai 1991, le maire de Terre-de-Haut s’est borné à citer le code des communes « notamment les articles L. 131-3 et L. 131-4 » ; qu’il n’a pas précisé les circonstances de fait justifiant l’application à la commune de Terre-de-Haut d’une interdiction de la circulation des véhicules à moteurs terrestres de 9h à 12h et de 14h à 16h ; que dès lors, le maire n’a pas satisfait à l’obligation de motiver sa décision qui lui était faite par l’article L. 131-4 du code des communes précité ; qu’ainsi les requérants sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Basse-Terre a refusé d’annuler cette décision […] 41 .

• 42 Cass. crim., 20 novembre 2012, nº 12-83.339, Droit pénal , nº 2, février 2013, comm. 22, obs. J.-H.  (...)

53 La nécessité de motivation va parfois au-delà de la stricte prise en compte des exigences de la circulation : ainsi, compte tenu des termes de l’article L. 2213-2 du Code général des collectivités territoriales, un arrêté municipal réglementant le stationnement payant doit être motivé, non seulement par référence aux nécessités de la circulation, mais également eu égard à la protection de l’environnement 42 . Ainsi, par arrêté motivé, le maire peut,

[…] eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement […] interdire à certaines heures l’accès de certaines voies de l’agglomération ou de certaines portions de voie ou réserver cet accès, à certaines heures, à diverses catégories d’usagers et de véhicules […]. (art. L. 2213-2)

[…] interdire l’accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l’air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. (art. L. 2213-4)

54 La loi peut en outre autoriser une motivation par référence.

3. La motivation par référence

55 Plusieurs cas de figure peuvent être identifiés.

56 En ce qui concerne les décisions de préemption, la loi solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000 a ajouté à l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme un alinéa aux termes duquel :

Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat […], la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération.

57 La collectivité a donc le choix entre la motivation classique dans l’acte et la motivation par référence à la délibération, mais l’assouplissement ne porte que sur les modalités d’inscription de la motivation qui demeure soumise à la même exigence de précision dans l’information donnée.

• 43 CE, 25 avril 2007, Commune de Beauregard-de-Terrasson , nº 283016, Bulletin juridique des collectivi (...)

44 CE, 19 avril 2013, Pernet Earl Pernet , nº 364498, inédit au Recueil Lebon .

58 Le formalisme propre à la motivation traditionnelle cède aussi en matière de déclaration d’utilité publique. Ainsi, l’article L. 11-1-1 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, issu de la loi nº 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, dispose que « [l]’acte déclarant l’utilité publique est accompagné d’un document qui expose les motifs et considérations justifiant le caractère d’utilité publique de l’opération ». Le Conseil d’État considère que le caractère extérieur et postérieur à l’acte de ce document exclut de l’assimiler à une véritable motivation en la forme qui serait une condition de la légalité de l’acte. Il s’agit de porter à la connaissance du public les motifs justifiant l’utilité publique et le Conseil d’État n’assimile pas cette obligation à une motivation en la forme 43 . Il a d’ailleurs jugé que le fait de ne pas prévoir cette exigence de motivation ne méconnaît pas les droits garantis par l’article 7 de la Charte de l’environnement 44 . Pour autant, cette solution ne saurait mettre fin au débat sur l’intérêt de la motivation de la déclaration d’utilité publique. La motivation externe de la déclaration d’utilité publique joue une partie du rôle assigné à la motivation en la forme et révèle de manière très symbolique la recherche constante d’équilibre entre efficacité administrative et transparence. Elle éclaire d’un jour nouveau les enjeux spécifiques de la motivation des actes locaux, entre libre administration et intérêt public local.

B. La motivation des actes locaux, une fonction ambivalente au regard de la libre administration et de l’intérêt public local

59 Sans aucun doute, la transparence des procédures administratives se révèle un précieux auxiliaire pour leur compréhension, afin d’asseoir leur légitimité et la communication avec les administrés. Les choix faits parfois au nom de l’intérêt local par les représentants de la collectivité ne sauraient être davantage incontestables pour l’administré que ceux qui relèvent de la poursuite d’un intérêt strictement général. L’administré-citoyen entend légitimement connaître les raisons des décisions prises, exigeant naturellement de l’institution locale commune le respect du droit reconnu par la Déclaration des droits de l’homme dans son article 15, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

• 45 L’article 9 de la directive 97/11 CE du 3 mars 1997 dispose que les motifs et considérations ayant (...)

60 Ainsi, dans le cas des déclarations d’utilité publique concernant des opérations sensibles sur le plan environnemental, les revendications des administrés rejoignent les exigences du droit européen 45 et international et celles de la Charte de l’environnement pour justifier une obligation de motivation. Si la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité s’est limitée à prévoir que la déclaration d’utilité publique donnant lieu à enquête environnementale doit être accompagnée « d’un document qui expose les motifs et considérations justifiant son utilité publique » (art. L. 122-1 du nouveau Code de l’expropriation) plutôt que d’imposer une motivation en la forme, c’est à l’évidence pour ménager l’exigence de transparence tout en sécurisant l’acte administratif dont la validité ne sera ainsi pas remise en cause du fait d’un vice affectant le document annexe. Cela permet au juge administratif de préciser que

46 CE, 3 mars 2009, Syndicat national des industries d’information de santé (SNIS) , nº 300570, Recueil (...) […] les dispositions en cause du code de l’expropriation ne [peuvent] être interprétées comme imposant une motivation en la forme de la déclaration d’utilité publique qui serait une condition de légalité de cette dernière […] 46 .

61 Ce faisant, le juge souligne tacitement le fait que la motivation n’élimine pas les risques de contentieux et peut même les accroître dans certaines hypothèses. Et ce constat dans la pratique locale apparaît déterminant, les multiples fonctions exercées par la motivation pouvant parfois s’entrechoquer. En justifiant de la rationalité des décisions administratives et en démontrant aux administrés que leur situation ou leurs demandes ont bien été prises en compte, l’administration peut éviter le contentieux. Mais une motivation inadaptée peut aussi faciliter ou susciter des recours.

• 47 Dans sa décision nº 83-168 DC du 20 janvier 1984, le Conseil constitutionnel avait jugé que le prin (...)

62 Facteur de transparence de la décision administrative, la motivation peut aussi apparaître comme une limite à la libre administration des collectivités, principe constitutionnel qui inscrit l’action des collectivités dans le cadre défini par la loi, et reconnaît une liberté d’agir aux collectivités. Dans le domaine de l’emploi public local, par exemple, certains particularismes de la mise en œuvre du statut de la fonction publique sont très largement liés à une conception extensive de la libre administration soutenue par les relations de plus grande proximité au sein des collectivités. Les élus de celles-ci tendent à privilégier la plus grande liberté possible dans le recrutement et la gestion des collaborateurs. L’histoire de la fonction publique territoriale met en lumière une concurrence entre une conception modérée d’une libre administration encadrée, promue par le législateur, et une conception attractive du principe, souvent privilégiée par les autorités territoriales 47 . Une telle conception nourrit bien évidemment les réticences à la motivation des actes. Mais elle ne saurait occulter le fait que la libre administration, qui se traduit certes par l’exercice de compétences propres confiées aux organes délibérants, fait place aussi au contrôle assuré par le représentant de l’État. En prévision de ce contrôle, l’acte administratif local doit aussi intégrer la motivation, qui non seulement explicite la décision mais contribue au dialogue entre le contrôleur et le contrôlé. L’obligation de motiver contraint les autorités administratives à une analyse plus attentive du bien-fondé de leurs décisions : elle pourrait dès lors contribuer à une forme d’autocritique parfois bienvenue, lorsque la conception de la libre administration en vient à frôler l’arbitraire.

• 48 Article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les (...)
• 49 CE, 25 septembre 1995, Association connaître et informer pour valoriser l’importance des citoyens ( (...)
• 50 Voir les critères exigeant la présence d’un intérêt local et la neutralité politique posés par CE, (...)

63 On ne saurait perdre de vue que les compétences confiées aux collectivités territoriales couvrent potentiellement tout le champ de l’activité administrative sous un angle opérationnel et suscitent le besoin de transparence et de motivation bien au-delà de la matière définie à l’article L. 211-2, englobant les règlements de police, la gestion des services publics et par là même les contrats. Les collectivités sont en outre aujourd’hui directement concernées par le droit d’accès aux données publiques ou l’ open data qui les place dans l’obligation de rendre directement disponibles leurs données. Du fait de la répartition des compétences, les nécessités propres de la coordination entre personnes publiques territoriales, et entre celles-ci et les institutions étatiques, impliquent parfois des mécanismes procéduraux spécifiques, et accentuent le besoin d’information sur les motifs des actes. Elles doivent aujourd’hui, en outre, intégrer les préoccupations environnementales qui ont vocation aux termes de la Charte de l’environnement à associer l’ensemble des populations concernées à la décision 48 . La justification de l’intérêt public local, par construction fluctuant, peut ainsi amener à motiver des décisions qui ne sont pas expressément concernées par l’obligation de motivation. Ainsi, les décisions de subvention n’ont pas à être motivées 49 , toutefois, pour des raisons de transparence, la collectivité est souvent amenée à justifier sa décision par une motivation qui mettra en évidence la présence d’un intérêt public local 50 .

64 La relation de proximité au sein des collectivités favorise une demande de transparence et de participation plus forte chez les administrés locaux qui rejoint les recommandations des instances européennes. L’espace local plus en phase avec les réalités concrètes permet le développement de la concertation et de la consultation, entraînant dans son sillage l’exigence de motivation.

65 Pour toutes ces raisons, la généralisation de celle-ci semble se profiler mais il conviendrait d’en effectuer le bilan coût-avantages qui peut-être conduirait, afin d’éviter le développement du risque contentieux lourd de conséquences pour certains actes, à se limiter parfois à une motivation externe ou par référence. L’excès d’informations, parfois trop techniques ou mal maîtrisées, peut se révéler en effet contre-productif et nuire en définitive à l’objectif légitime de contrôle et d’évaluation de l’action locale. Le choix d’une motivation généralisée mais différenciée dans la forme, selon les catégories d’actes et les enjeux dont ils sont porteurs, peut sembler minimaliste sur le plan de la rigueur juridique mais serait néanmoins plus satisfaisant pour la démocratie administrative et la consolidation d’une citoyenneté locale.

1 Cette codification intervient conformément à l’article 3 de la loi du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

3 CC, déc. nº 2004-497 DC du 1 er  juillet 2004, cons. 14.

4 CE, Ass., 27 novembre 1970, Agence maritime Marseille Frêt , nº 74877, 75123, concl. M. Gentot, Recueil Lebon , p. 704 ; Revue du droit public , 1971, p. 987.

5 A. Fitte-Duval, « La théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action publique ? », L’actualité juridique. Droit administratif , 5 mars 2018, p. 440  sq .

6 CE, sect., 23 mars 1956, Dame Veuve Ginestet , nº 3587, concl. J. Kahn.

7 Voir par exemple I. Papadamaki, « L’obligation de motivation en droit administratif français sous l’influence du droit de l’Union européenne », Revue du droit public , 2017, p. 1245  sq .

8 La loi n’a connu que deux modifications depuis son adoption : la première, avec la loi nº 86-76 du 17 janvier 1986, a essentiellement eu pour objet d’étendre la motivation obligatoire aux décisions refusant des autorisations ainsi qu’aux décisions des organismes de Sécurité sociale et d’assurance chômage refusant des prestations facultatives. La deuxième, avec la loi nº 2011-525 du 17 mai 2011, a étendu la motivation obligatoire aux décisions administratives rejetant un recours administratif préalable obligatoire.

9 CE, Ass., 5 novembre 2004, Union des organisations de fonctionnaires et assimilés, groupe des dix solidaires , nº 252102.

10 CE, 12 mai 1989, Ministre des départements et territoires d’outre-mer c. Piermont , nº 85852, JurisData , nº 1989-641847.

11 CC, déc. nº 2014-4 LOM du 19 septembre 2014, Motivation des actes administratifs en Polynésie française.

12 Voir, sur la question de la généralisation, O. Gabarda, « Vers la généralisation de la motivation obligatoire des actes administratifs ? Enjeux et perspectives d’évolutions autour du principe de la motivation facultative », Revue française du droit administratif , 2012, p. 61  sq .

14 Art. L. 211-2 : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l’un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l’article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire. – [Loi nº 79-587 du 11 juillet 1979, art. 1 er ] ».

17 CE, 13 février 1985, Bouamine , Droit administratif , 1985, comm. 116 ; CE, 26 novembre 2012, nº 344587.

19 CAA Douai, 3 e  ch., formation à 3 (bis), 29 avril 2014, Commune de Verneuil-en-Halatte , nº 13DA01516.

21 CAA Marseille, 17 octobre 2013, M. Charavin , nº 12MA03684.

22 CAA Bordeaux, 28 septembre 2017, M me  B et SARL Le Bikin , nº 15BX02360, 15BX02657 ; CAA Bordeaux, 15 novembre 2017, M. D , nº 15BX03680.

29 L’institution du recours préalable obligatoire permet à l’autorité compétente de préciser la position de l’administration et la décision prise à la suite du recours, qui remplace la décision initiale, est seule susceptible d’être déférée au juge administratif (CE, sect., 18 novembre 2005, H. , nº 270075). Cette solution conduit à écarter la recevabilité de toute contestation portée devant le juge sans décision administrative préalable au recours administratif obligatoire (CE, 25 janvier 2016, Ministre de la Défense c. H. , nº 387856) ou sans exercice de ce recours (CE, 6 juin 1977, Garrigues , nº 2962).

31 CE, 18 octobre 1991, Rouquette , nº 56635, Recueil Lebon , p. 340 ; La semaine juridique, édition générale , nº 3, 15 janvier 1992, IV, p. 13.

34 CE, 21 mars 2001, Syndicat lutte pénitentiaire Union régionale Antilles-Guyane , Recueil Lebon , p. 144.

35 CE, 1 er février 2017, M me  A. B. , nº 396810.

40 TA Paris, 18 juin 2004, Association Environnement XV e , association Orbital et autres , L’actualité juridique. Droit administratif , 2005, p. 160, note P. Bon.

41 CE, 8 juillet 1994, Association des loueurs de scooters saintois , nº 132295, inédit au Recueil Lebon .

42 Cass. crim., 20 novembre 2012, nº 12-83.339, Droit pénal , nº 2, février 2013, comm. 22, obs. J.-H. Robert.

43 CE, 25 avril 2007, Commune de Beauregard-de-Terrasson , nº 283016, Bulletin juridique des collectivités locales , 2007, p. 569, concl. E. Prada-Bordenave.

45 L’article 9 de la directive 97/11 CE du 3 mars 1997 dispose que les motifs et considérations ayant fondé les décisions prises sur certains projets publics ou privés doivent être mis à la disposition du public.

46 CE, 3 mars 2009, Syndicat national des industries d’information de santé (SNIS) , nº 300570, Recueil Lebon .

47 Dans sa décision nº 83-168 DC du 20 janvier 1984, le Conseil constitutionnel avait jugé que le principe de libre administration englobait celui de la liberté de gestion par la collectivité de ses propres agents, et avait dégagé une liste de prérogatives nécessaires à l’existence de la libre administration.

48 Article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

49 CE, 25 septembre 1995, Association connaître et informer pour valoriser l’importance des citoyens (CIVIC) , nº 155970.

50 Voir les critères exigeant la présence d’un intérêt local et la neutralité politique posés par CE, 4 avril 2005, Commune d’Argentan , nº 264596, Recueil Lebon , p. 137.

Pour citer cet article

Référence papier.

Annie Fitte-Duval , « La motivation des actes administratifs locaux : entre protection de l’administré et intérêt public local » ,  Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux , 17 | 2019, 11-20.

Référence électronique

Annie Fitte-Duval , « La motivation des actes administratifs locaux : entre protection de l’administré et intérêt public local » ,  Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux [En ligne], 17 | 2019, mis en ligne le 06 février 2021 , consulté le 05 septembre 2024 . URL  : http://journals.openedition.org/crdf/3645 ; DOI  : https://doi.org/10.4000/crdf.3645

Annie Fitte-Duval

Maîtresse de conférences (HDR) en droit public à l’université de Pau et des Pays de l’Adour Laboratoire Pau droit public Maîtresse de conférences HDR en droit public à l’université de Pau et des Pays de l’Adour, elle est membre du laboratoire Pau droit public (PDP). Ses travaux portent principalement sur le droit de la fonction publique et le droit des collectivités territoriales. Elle a notamment publié : « Corse-Martinique : réflexions sur un “pas de deux” statutaire », Revue française de droit constitutionnel , nº 110, 2017, p. 387-412 ; « La théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action publique ? », L’actualité juridique. Droit administratif , 2018, p. 440-448.

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